贵州省贯彻落实《中华人民共和国民族区域自治法》若干问题的规定

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贵州省贯彻落实《中华人民共和国民族区域自治法》若干问题的规定

贵州省人民政府


贵州省贯彻落实《中华人民共和国民族区域自治法》若干问题的规定
贵州省人民政府



第一条 为保障民族区域自治地方(以下简称自治地方)的自治机关行使自治权,坚持“一个中心,两个基本点”的基本路线,从自治地方的实际出发,帮助自治地方加速发展经济、文化事业,提高社会生产力,巩固和发展社会主义新型民族关系,建设平等、团结、互助、繁荣的自治
地方,根据《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称自治法)和有关规定,结合我省实际,制定本规定。
第二条 省人民政府、地区行署及其工作部门(以下简称上级国家行政机关),要贯彻执行自治法和党的民族政策,尊重自治地方的自治权,把贯彻自治法和执行各项政策结合起来,支持自治机关从实际出发,贯彻国家的法律和政策。
在自治地方的上级国家行政机关所属企业、事业单位,要尊重自治机关的自治权。
自治地方的自治机关要发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,采取更加灵活的措施和优惠政策,吸引资金、技术人才,大力发展商品经济,领导各族人民努力发展本地方的社会主义建设事业,为国家建设作出贡献。
第三条 上级国家行政机关有关自治地方的决议、决定、命令和指示,应当适合自治地方的实际情况。如有不适合自治地方实际情况的,自治地方的人民政府可以报经作出决议、决定、命令和指示的上级国家行政机关批准,变通执行或者停止执行。要求变通执行的,应附相应的方案;
要求停止执行的,应说明原因。
上级国家行政机关在接到自治地方的人民政府要求停止执行或者变通执行的报告后,应在30天内答复。逾期不答复的,即视为同意。
第四条 上级国家行政机关应积极培养、选拔和配备少数民族干部,提高素质,改善结构,逐步增加少数民族干部在各级领导机构中的比例。
自治州、自治县要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族干部,并与当地少数民族人口比例相适应。实行自治的民族,其人口占当地总人口1/2以下(含1/2)的,干部比例可高于其人口的比例。
各级国家行政机关、学校、医院和其他企业、事业单位,要重视培养、配备少数民族干部、专业技术人才和技术工人;要在少数民族妇女中培养各级干部和专业技术人才。通过培训、进修等各种渠道,提高少数民族干部、工人的文化水平和业务能力。要采取多种形式调派教师、医生和
各类专业人员参加自治地方的各项建设事业。
第五条 上级国家行政机关根据国家计划,每年给自治地方安排一定数额的招工、招干指标,以壮大少数民族职工队伍。
在自治地方的上级国家行政机关所属企业、事业单位招收人员时,除自治地方不能解决的特殊专业技术人员外,对当地少数民族人员,其年龄、文化程度可适当放宽。
自治地方在省下达的招工总额中,对其所属企业可以自行确定招收少数民族人员的比例,并且可以从农村招15%的少数民族农业人员,其年龄、文化程度可适当放宽。自治州、自治县对编制内的干部、职工自然减员、缺额及当年新增用人指标,可以通过考核,自行安排补充,对少数
民族人员在同等条件下优先录用。
上级国家行政机关应当帮助边远自治结方搞好劳务输出。
第六条 上级国家行政机关要在人力、财力、物力和智力投资等方面对自治地方给予大力支持;对自治地方的基本建设、技术改造项目,在同等条件下优先安排。
上级国家行政机关每年用于自治地方的支援不发达地区发展资金的比例应高于非自治地方;在安排、分配专项资金时,对自治地方优先安排。
第七条 自治地方的自治机关在国家计划的指导下,根据自己的财力、物力和其他条件,自主安排地方基本建设项目和技术改造项目。上级计划部门对自治地方用于生产性建设的自筹基建指标应予放宽。对增强少数民族贫困地方自我发展能力有利、经济效益好的项目,在安排专项资金
时,应给予优先照顾。
第八条 上级国家行政机关根据法律规定和统一规划,帮助自治地方合理开发利用资源。在自治地方开发资源、兴办企业的,要与自治机关共同审议总体规划,照顾自治地方的利益和群众的生产、生活。可采取联合经营、扩散产品、技术指导、提供信息、搞好服务等多种方式,帮助少
数民族群众发展商品生产、增强自治地方的经济活力。
自治地方的土地使用权可以依法出让、转让。
第九条 上级国家行政机关应合理核定自治地方财政收入和支出的基数。收大于支的,按规定上缴上级财政;支大于收的,由上级财政按规定补助。自治州、自治县按国家规定享受的民族机动金、预备费实行单列。
对财政特别困难的自治县和自治州辖县,省、地(州)级财政给予适当扶持。
自治地方的自治机关自主安排使用本级财政收入的超收和支出的节余资金。
上级国家行政机关为自治地方制定的优惠政策和措施,其所需资金应给予照顾。
第十条 国家下拨给自治地方的各项扶持专款和临时性的民族补助专款,任何部门不得扣减、截留、挪用,也不得抵减正常的经费安排。
第十一条 上级国家行政机关应积极帮助自治地方发展农业。每年用于自治地方农业区域开发、草场建设、农田水利基本建设(包括人畜饮水配套工程)、扶贫等项目的各种专项资金和低息农业贷款,要给予照顾,并在技术、信息、培养农业科技人员等方面提供综合配套服务。
第十二条 上级国家行政机关应帮助自治地方加速发展交通、能源、通讯等基础设施建设。
上级国家行政机关要采取民办公助、民工建勤或者以工代赈的办法修公路、航道。对自治地方贫困山区的交通建设,可根据不同情况,适当提高补助标准。
上级国家行政机关对自治地方的小水电建设,要积极给予扶持;对通讯设施要优先安排。
第十三条 上级国家行政机关要积极帮助自治地方发展林业。在国家计划指导下,逐年增加对林业的投入,努力扩大森林覆盖面积。
自治地方发展林业商品生产和林产品加工工业,上级国家行政机关要在技术、资金、种苗供应、产品运销、市场信息等方面做好服务工作。
自治地方的中幼林可以有偿转让。
第十四条 上级国家行政机关和有条件的国营大中型企业,要帮助自治地方发展企业。对开发资源、开发新产品的企业尤其是乡镇企业,采取特殊措施加以扶持。
第十五条 上级国家行政机关对自治地方的贷款规模给予照顾。自治地方的生产性建设在申请贷款时,固定资产投资项目的自筹资金比例和企业流动资金贷款的自有资金比例,应低于非自治地方。贷款利息按国家规定给予优惠。
第十六条 上级国家行政机关要支持自治地方开展对外贸易和经济技术合作。自治地方经批准可设置对外经济贸易机构,直接经营进出口业务。
上级国家行政机关要帮助自治地方改善投资环境,扩大对外开放。
第十七条 上级国家行政机关要加强自治地方商业网点的建设,在人力、财力、物力等方面给予照顾。
对民族贸易企业要继续实行优惠的照顾政策。
对民族特需商品生产、民族贸易企业给予优惠待遇,特需物资应专项安排。
第十八条 上级国家行政机关分配生产资料和生活资料,应当根据自治地方的特点和需要给予照顾。
上级国家行政机关制定收购、上调自治地方工农业产品和其他土特产品的计划,应当照顾自治地方生产者的利益,确定合理的上调基数。自治地方按有关规定完成上调任务后的产品,可以自主处理。
第十九条 上级国家行政机关要把发展矿业同振兴民族经济结合起来,积极帮助自治地方探明资源、开发矿业、搞好技术指导、提供低偿或无偿服务。
自治地方按照法律、法规的规定,可以采取多种形式开发矿山。
第二十条 上级国家行政机关要扶持自治地方发展科技事业,搞好科技发展规划,有计划、有步骤地开展技术培训,推广先进适用技术,实行低偿或无偿服务;每年要优先安排一定的科技开发项目,减少匹配资金,并积极扶持民办科技的发展。
第二十一条 上级国家行政机关要大力发展少数民族教育,帮助自治地方办好各级各类学校,努力普及初等教育及九年制义务教育,积极发展职业技术教育,广泛开展成人技术培训。
民族学院和大专院校、中等专业学校要大力办好民族预科班、民族专业班、民族班,定向招收少数民族考生。
上级国家行政机关要逐步将自治地方经考试合格的民办教师转为公办教师。
在不通晓汉语、以少数民族学生为主的小学,实行“双语”教学。有条件的,可以采用少数民族文字的课本教学。
第二十二条 少数民族考生报考各类高等院校、中等专业学校、技工学校,在报考年龄等方面应继续适当放宽条件,区别情况降低分数段给予照顾。要有计划地定向招收少数民族考生,毕业后定向分配到自治地方,不得改变。
自治地方的大、中专学校和技工学校自主确定招生办法,实行统一招生考试;对边远贫困山区的少数民族考生实行更加优惠的办法。
第二十三条 省级国家行政机关划拨教育专款时,自治地方应高于非自治地方。省、地、县级财政要拨出专项资金,帮助自治地方办好一批寄宿制、半寄宿制的民族中、小学校。
第二十四条 上级国家行政机关要加强对自治地方医疗卫生工作的指导,加快民族自治地方医疗卫生技术人才的培养,建立健全县、乡、村医疗预防保健网络,加强对地方病、多发病的研究防治工作,继承和发展民族传统医药,提高各族人民的健康水平。
上级国家行政机关要帮助自治地方充实完善乡、镇基层医疗卫生机构,提高防病、治病能力;加强妇幼保健工作,改善少数民族妇女和儿童的医疗卫生条件;帮助自治地方制定具体的计划生育措施,实行优生优育,控制人口数量,提高人口素质。
第二十五条 上级国家行政机关要帮助自治地方弘扬民族文化,积极发展广播电视事业,发展民族体育,加速精神文明建设。
第二十六条 上级国家行政机关要加强对自治地方社会治安综合治理工作的指导,落实群防群治措施,及时处理民间纠纷,为经济和社会发展创造良好的社会环境。
第二十七条 上级国家行政机关对自治地方已实行的有效的优惠政策和特殊措施,应继续执行,不断完善。
省人民政府有关工作部门、地区行署应根据本规定,制定本部门、本地区的实施办法,并报省人民政府备案。
第二十八条 本规定自发布之日起施行。



1992年8月13日
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内江市人民政府关于印发内江市市级土地收入征收和使用管理暂行办法的通知

四川省内江市人民政府


内江市人民政府关于印发内江市市级土地收入征收和使用管理暂行办法的通知

(内府发〔2006〕21号)





各县、区人民政府,市政府有关部门:
《内江市市级土地收入征收和使用管理暂行办法》已于2006年3月7日经五届市政府第25次常务会议审议通过,现印发给你们,请遵照执行。

二〇〇六年四月二十六日


内江市市级土地收入征收和
使用管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为加强国有土地收入管理,进一步规范市级土地收入资金征收和使用管理,提高资金使用效益,根据财政部、国家土地管理局《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》(财综字第[1995]第10号),财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和核算暂行办法》(财综字[1996]1号),省财政厅、省国土资源厅、省建设厅、人民银行成都分行《关于加强经营城市和经营土地收支预算管理的通知》(川财预[2003]32号),省政府《关于规范土地出让行为防止国有土地资产流失的通知》(川府发[2001] 23号)、省政府《贯彻落实〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的实施意见》(川府发[2005]15号),省财政厅、省国土资源厅《关于印发〈四川省国有土地使用权出让收入管理暂行办法〉的通知》(川财投[2005]305号)等文件精神,特制定本办法。
第二章 土地收入管理
第二条 本办法所称土地收入包括土地出让总价款、划拨土地收入、续期土地出让价款、合同改约补偿金等。
土地出让总价款。指市人民政府土地管理部门将土地使用权出让、租赁给土地使用者,按规定向受让者收取的土地出让、租赁的全部价款。包括招标、拍卖、挂牌土地出让总价款、协议出让土地总价款、划拨土地转为有偿使用所补交的价款以及租赁土地的租赁费等。
划拨土地收入。指市人民政府土地管理部门将土地使用权划拨给用地单位,按规定收取的地价款。
续期土地出让价款。指土地使用期届满,土地使用者需要续期并经市人民政府土地管理部门同意所缴纳的土地出让价款。
合同改约补偿金。指土地使用者经批准改变土地使用权出让合同指定的土地用途及合同约定土地利用强度等,按规定补交的价款。
第三条 政府土地收益。本办法所称政府土地收益是指土地收入扣除土地成本和应缴中央、省政府规定的税费支出后的余额。
第四条 土地收储预算管理。市国土资源局在每年第四季度编制次年土地征用计划、土地储备计划、融资计划送市财政局审核后报市政府批准后实施。
第五条 土地收入征收管理。土地收入是政府非税收入,必须严格按照“收支两条线”管理的规定,全额纳入财政管理。任何单位和个人,都不得擅自批准减、免、缓交土地收入。
土地收入由市国土资源局负责征收并向土地受让者出具土地出让金专用票据。市财政局负责监缴并在财政非税收入专户下设立土地收入专户,用于核算土地收入。
土地受让者在签定土地使用权出让合同后,应按合同约定的时间缴清土地出让价款。对在合同约定期限内不能缴清土地出让价款者,应收回该宗地并重新组织出让。
第六条 土地收入支出管理。土地收入具有专项用途,必须按规定用途使用。土地收入缴入土地收入专户后,按以下顺序分解:
一、土地成本。土地成本包括土地取得成本、土地开发整理成本和税费。
土地取得成本是指征用、收购、收回土地等按国家法律、法规规定支付给单位和个人的费用以及征地工作经费;
土地开发整理成本是指国土资源部门为提高土地价值对已征用、收购、收回而储备的土地进行开发整理所发生的支出,包括土地所在区域范围内发生的道路、供水、供电、供气、排水等基础设施建设费和平场费、用于该宗土地储备与开发整理的商业银行贷款利息以及土地储备整理工作经费;
税费是指按照国家法律、法规规定在征地过程中缴纳的税金和规费。
二、征地调节资金。征地调节资金是为解决因征地而失地无业农民的最低生活保障、失业保险和养老保险等社会保障从土地收入中解缴建立的专项资金,按市政府2005年第10次常务会议的决定,由国土资源部门代征解缴同级财政,市财政局实行专账核算。
三、工业用地地价成本调节资金。按经营性用地政府土地收益不低于5%的比例安排,专项用于调节补贴工业项目用地的地价成本,由市财政局实行专账核算。
四、市中区、东兴区乡镇(除胜利镇、交通乡及“两区”街道办)的土地收入中用于农业土地开发的部分缴入市级财政金库,其余部分按国家现行政策返还。
五、土地出让业务费。按土地收入扣除土地取得成本的2%安排。主要用于为开展土地出让工作及土地出让征收管理工作所需开支,有关票据印刷、领购以及国土收支的财务监管等开支。土地出让业务费实行综合部门预算管理,由市国土资源局根据批准的土地储备经营计划在年初编报资金使用计划,经政府批准后财政部门按项目和缴库进度拨付资金,年终按土地收入进行清算。
六、中央和省委、省政府规定的其它支出。
缴入土地收入专户的资金扣除以上六项后为市级国有土地有偿使用净收入,即市级政府土地收益。根据规定按收入性质分别以“土地收益金或土地增值费”、“用于农业土地开发的土地出让金”和“其他土地出让金”预算收入科目缴入市级财政金库。
第七条 缴入国库后的土地收入的支出顺序。土地收入缴入国库后,按以下顺序安排支出:
一、农业土地开发支出。主要用于土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。
二、土地收购储备、土地有形市场建设、土地利用规划编制等相关支出。
三、城市基础设施建设和维护支出。
第八条 宗地核算。市国土资源部门是宗地核算的主体,所有有偿出让的土地必须严格实行宗地核算制度。
市国土资源局负责提供成本性宗地支出清单,并报市财政局审核。市财政局负责按宗地清算土地收入的收支情况,办理收入的收缴、成本费用拨款手续等。
第九条 储备土地取得成本的清算剥离。新增储备土地的取得成本以征地社为单位进行核算。收购(回)的存量储备土地的取得成本按收储宗地进行核算。市国土资源局据此填写《宗地土地取得成本剥离表》抄送市财政;市财政局按规定及时对供地收入进行土地取得成本的清算剥离和供地净收益的解缴。
新增储备土地的宗地土地取得成本包括:单独选址项目,以该项目的测绘费、权属调查费、林地作业设计费、上缴税费、批准的宗地征地预算及应分摊的资金利息等土地储备成本性支出确定;纳入批次征地的供地项目,按照批准的各社征地预算和相应税费及利息分摊,分社计算出各社土地取得成本,按面积测算出宗地土地取得成本。储备土地的开发整理成本按征地范围分片区核算,在核算片区内按可供建设的土地面积测算宗地土地开发整理平均成本。
划拨(出让)属于国有存量土地(不含城市拆迁成本)和因历史原因无法计算土地取得成本的宗地,按原用途评估价的50%剥离宗地土地取得成本。
第三章 土地储备资金管理
第十条 土地储备资金的预算管理。土地储备资金按年度编制预算。市国土资源局负责组织根据土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划和市政府重点项目建设目标提出年度土地储备计划,同时编制年度土地储备资金预算。预算内容包括:储备土地报批税费、征地拆迁补偿安置资金、征地工作经费、土地收购(收回)储备及开发整理项目资金、测量费、权属调查费、评估费、林地作业设计费、还借(贷)款利息、储备中心部门预算支出等各种土地储备成本性支出以及还借(贷)款本金。
预算报批。市国土资源局会同市财政局对年度土地储备计划和年度土地储备资金预算进行审核后报市政府批准。如市政府调整建设项目涉及土地储备计划调整时,市国土资源局会同市财政局对土地储备资金预算进行同步调整。市国土资源局根据市政府批准的年度土地储备资金预算组织实施土地征用和收购(回)工作。
预算资金拨付。根据批准的年度土地储备资金预算,市财政局将年度预算资金按缴纳报批税费时限、项目征地进度和借(贷)款归还期限等储备资金用款需要及时拨付到市土地储备资金专户(如预算尚未批准而急需储备资金时可预拨)。
第十一条 土地储备资金的决算管理。土地储备资金按批准的年度预算办理年终决算。年度结束15日内,由市国土资源局组织编制年度土地储备资金决算报市财政局。年度土地储备资金预算额与年度土地储备资金决算额之差,为年度土地储备资金结余。年度土地储备资金结余转入下年度继续使用。
第十二条 土地储备资金的核算管理。土地储备资金由市国土资源局负责设专户核算管理,市财政局负责账户监管。
土地储备资金的来源包括用于土地储备的财政拨款(出让金及其他资金),为储备土地取得的借贷款、储备土地的供地收入、中央和省下拨的耕地开垦费及存款利息。
土地储备资金的支出包括收储、整理土地的各种成本性支出及归还贷款本息。
第十三条 征地报批税费的核算管理。征地报批税费由市国土资源局根据批准的预算和省国土资源厅的征地报批缴费通知书填报《储备资金拨款申请表》,市财政局审核后,由市国土资源局在储备资金专户中及时全额缴纳。
第十四条 征地补偿资金的核算管理。纳入批次征地的储备土地,以社为单位编制征地预算;规划区外单独选址项目,以项目宗地为单位编制征地预算。
征地补偿资金拨付。征地补偿资金由市国土资源局根据批准的征地预算和征地补偿进度填报《征地项目资金拨款申请表》,经市财政局审核后,由市国土资源局在储备资金账户中拨付。属补偿单位或集体经济组织的资金由市国土资源局采取转账方式支付;属补偿个人的资金按市国土资源局提供的花名册采取存折发放方式。
征地资金决算。市国土资源局按照土地管理法律、法规和补偿政策,根据批准的征地预算,在征地结束后30日内组织征地成本决算。
第十五条 储备土地开发整理项目资金的核算管理。储备土地开发整理项目,由市国土资源局、财政局共同研究开发整理项目方案,报政府批准后向社会公开招标实施。
市国土资源局根据批准的储备土地开发整理方案填报《储备资金拨款申请》;市财政局审核后将资金拨付到土地储备资金专户。市国土资源局根据施工单位的开发整理进度拨付资金,开发整理项目完成并经审计部门审计后30日内与市财政局进行项目决算。
第十六条 土地质押贷款核算管理。市土地储备中心以储备土地质押取得的贷款资金全额纳入土地储备资金专户管理(经市政府同意与银行有特殊约定的,按其约定管理),按财政性资金建设项目进行管理,只能用于土地的储备、开发和基础设施配套建设等,不得挪作他用。
土地储备的借(贷)款本息的偿还,由市国土资源局根据储备资金借(贷)款合同(协议)填报《储备资金拨款申请表》,市财政局审核后及时拨付资金到土地储备资金专户,定期还本付息。
第十七条 耕地开垦费的管理。中央、省和市安排的耕地开垦费,由市国土资源局根据中央和省、市批准的耕地开垦项目向市财政局填报《耕地开垦项目资金拨款申请表》,经市财政局审核后,由市国土资源局按项目进度从土地储备资金专户中拨付建设单位。
第十八条 土地储备成本性支出管理。储备土地发生的测量费、权属调查费、评估费、林地作业设计费等各种土地储备成本性支出由市国土资源局填报《储备资金拨款申请表》,经市财政局核准后,由市国土资源局在土地储备资金专户中负责支付。
第十九条 土地储备整理业务和征地业务的工作经费,分别按当年新增储备土地成本总额的2%和征地直接成本的5%控制,按项目编入单位部门预算。
第二十条 预收款和票据管理。协议出让和划拨的建设项目用地(含单独选址项目)、有项目业主的,如需预收划拨土地成本款或土地出让金,由市国土资源局与项目业主签订预收划拨土地成本款(或土地出让金)协议书,项目业主凭协议书将预收款缴入市财政土地收入专户,市国土资源局出具土地出让金专用票据。
第四章 监督与处罚
第二十一条 土地收入和土地储备资金的专项检查制度。市财政、国土资源、审计、监察等部门每年应组织专项检查,审计部门实行定期审计,切实加强国有土地出让收入和土地储备资金的监管。
第二十二条 建立健全目标管理制度。将市级土地出让管理工作纳入政府目标管理。
第二十三条 责任追究制度。凡土地收入不按规定缴入财政专户(或金库),擅自减、免、缓土地收入,或隐瞒、坐支、截留、挤占、挪用土地收入的,严格按照《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国行政监察法》、国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》、《财政违纪违法行为处分条例》、《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》等有关规定追究相关责任人的责任。
第五章 附 则
第二十四条 本办法自5月1日起执行,以往与本办法相抵触的,一律以本办法为准。
第二十五条 本办法由市财政局、市国土资源局负责解释。


取得时效制度研究
-兼评中华人民共和国民法草案

陈定良
(浙江嘉兴市中级人民法院,314001)


时效,是指一定的事实状态持续存在一定时间以后,即发生一定法律后果的法律制度,民法上按构成要件与法律后果的不同,将时效分为取得时效与消灭时效。取得时效(usucapio),又称时效取得,抽象而言,乃指无权利人以行使某权利之意思继续行使该权利,经过一定期间之后,遂取得该权利的制度。
取得时效最早见诸古罗马法,降至近代,这一制度率先为法国民法典所采纳,后来为大多数大陆法系国家所承袭。可以说取得时效在欧陆国家是一个耳熟能详的法律制度,但在我国却一直是立法上的一项空白。近年来,尤其是从1995年以后,关于如何制定物权法或民法物权编成为我国社会一个焦点以后,物权法中的各项制度得到了更深入地研究。相应地,法学界对取得时效制度的各方面问题进行了深入地探讨,并且对于取得时效制度在市场经济条件下建立的必要性,我国学术界与实务界已经达成了共识, 一致认为我国应当建立自己的取得时效制度,并把它写进了两部物权法专家建议稿与民法典草案里面。 但是,学者们对如何设计取得时效这一制度,却存在很大的分歧,有些方面甚至是完全相反的主张,因而促使取得时效制度成为学者们津津乐道的话题,一段时间以来争论不休。那么究竟应该如何设计这一制度,并使它符合中国的国情,则成为一个有待解决的问题。本文试从取得时效制度历史起源考察入手,通过各国或地区取得时效制度的对比,结合中国的具体情况,寻求一个理性的取得时效制度的规范体系,以期对我国的民法立法有所裨益。
一、取得时效制度的历史起源及在各国或地区的生成或演变
一切事物都有其产生发展的过程,作为调整人类行为规范的法律制度也不例外。取得时效制度自产生之日起已有几千年的历史,为了弄清楚它的真实面目,使得我们不得不对它进行历史的考察和比较法的分析。运用历史考察的方法可以使我们弄清楚这一制度演变的历史过程,这一点正如列宁在讲到如何研究国家问题时所指出的“为了解决社会科学问题,为了真正地获得正确处理的本质而不被一大堆细节或争执意见所迷惑,为了用科学的眼光观察这个问题,最可靠、最必需、最重要的是不要忘记基本的历史联系,考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生,在发展过程中经历了哪些主要阶段,并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的”。 而“通过对各国法律的比较不仅能够加深对本国法律的理解,还能从中获得关于如何改进和发展本国法律的重要启迪”。
(一).取得时效制度的历史起源
“私法中的一些基本原则,一些重要的理念、观念和概念,都可以从罗马法中找到它的蛛丝马迹,从而发现其发生与发展的渊源”。
取得时效制度作为一个极为古老的法律制度,最早也诞生在古罗马,据亨利·梅因爵士考证,为了鼓励平民占有他人废弃土地,从而稳定经济秩序,早在罗马国家第一部成文法《十二铜表法》出现以前,古罗马就有对取得时效制度的古老规定:凡曾被不断持有一定时期的商品即成为占有人的财产,占有的期间是极为短促的——一年或二年,视商品性质而定。 然而目前可查的对取得时效的最早的成文法规定始自《十二铜表法》,《十二铜表法》第6表第3条规定:使用土地的取得时效为2年,其他物为1年,但使用人必须是罗马市民,外国人不能适用。其目的主要是弥补形式主义要式买卖所导致的缺陷。至帝政时期,商品经济发展迅速,略式买卖已取代要式买卖,人口迁徙频繁,市民法逐渐显露出不足,外省省长创制了适用外国人与行省土地的所谓长期时效,根据长期时效,不论动产或不动产,当事人同住一省的经过10年,异省的经过20年,占有人即有权拒绝所有人的追诉。至优帝时期,优帝一世鉴于市民权已普及全罗马的一般居民,外省土地与意大利土地的统一征税以及市民法所有权与法官法所有权的差异消失等原因,废除了最古时效与长期时效的区别,建立了统一的时效制度。按照当时的法律规定:动产取得时效的期间为3年,不动产的取得时效期间,当事人居住同省的为10年,异省的为20年,无正当原因的善意占有人或占有人和平、公然占有盗窃物的,不论动产或不动产一律30年。至于法律特别保护的财产,诸如争讼物以及国库、皇帝、寺院和慈善团体的财产,则为40年。
应该说,取得时效制度是伴随着古罗马社会经济发展而出现并逐步走向成熟的。
(二).在近代大陆法系国家或地区的生成
1.法国民法典
为了适应商品经济的发展,法国民法学家突破经院法学家的观念束缚,将沉寂多年的取得时效制度写进了《法国民法典》。 基于对取得时效制度与消灭时效性质的认识,法国民法典承袭注释法学派所主张的所谓取得时效与消灭时效具有共同本质的观念,将取得时效与消灭时效视为时效制度的统一整体的两个组成部分,而共同规定于民法典独立的一章 其第2219条规定:“时效,系指在法律确定的条件下,经过一定的期间而取得财产所有权或自行免除义务的方法。”其中“取得财产所有权的方法”为取得时效,“免除义务的方法”为消灭时效。
在其民法典中,取得时效又分为普通时效与短期时效,普通时效为30年,短期时效为10年到20年,10年与20年短期时效均要求占有人为善意。在动产的情况下,如果占有人为善意,即符合即时取得的要件,则适用即时取得制度;如果占有人为非善意,则适用30年取得时效。
2.德国民法典
与法国民法典不同,德国民法典继受罗马法,将取得时效规定于其“物权编”当中,作为所有权的一种取得方式。在其民法典中,取得时效分为动产取得时效、不动产登记取得时效与未登记不动产取得时效三大类。有关不动产登记取得时效,其第900条第一项第一目规定:“未取得土地的所有权而作为该土地的所有权人登记在土地登记簿时,如此项登记已经达到30年,而且此人取得对该土地的自主占有时,则此人取得土地的所有权。”延伸而言,即不动产的登记簿中登记为所有人的占有人,善意占有不动产经过一定期间,且该登记未被撤消时,将取得该不动产的所有权。
有关未登记不动产的取得时效,其民法典第927条规定,对他人的不动产经过30年和平、公开、连续的自主占有,占有人可以申请登记为所有权人,其成立要件首先要求占有人必须自主占有,即以自己所有的意思占有该不动产。其次要求此占有人必须公开、和平、持续占有。最后,占有人必须依公示催告程序除去他人的所有权,并申请登记为所有权人。
而对于动产的取得时效,德国民法典共安排了9个条文(937-945),该法第937条第一项规定:“自主占有动产经过10年者,取得其所有权。”在德国法上,动产取得时效有三个构成要件,首先,必须是善意占有,如取得人在取得占有时为非善意或在以后知悉所有权不属于所有者,不成立因时效而取得。其次,占有必须是自主占有,即占有人必须以所有的意思占有。最后,占有必须经过一定的期间,即法定的时效期间届满。
3.日本民法典
日本民法典承袭法国民法典的做法,将取得时效与消灭时效规定在其民法典第一编总则第六章里。关于取得时效共设4个条文。在其民法典中,取得时效由长期时效与短期时效构成。有关长期时效,该法第162条第1项规定:“20年间,以所有的意思平稳而公然占有他人之物者,取得该物的所有权”。有关短期时效,该法第162条第2项规定:“10年间以所有的意思平稳且公然占有他人的不动产者,如果其占有之始系善意且无过失的,取得该不动产的所有权。”两种形态时效分别适用不同的构成要件。但无论20年时效还是10年时效,都要求占有人以所有的意思公然占有。除此之外,日本民法典还把取得时效的适用客体扩张到所有权以外的其他财产权。
4.瑞士民法典
瑞士民法典继受德国民法典有关取得时效制度的规定,将取得时效规定于第四编“物权法”的“动产所有权”与“土地所有权”里面,明定取得时效为动产所有权与土地所有权一种取得方法。但有一点差异就是瑞士民法典在动产所有权里面使用的术语为“占有时效”。
首先,在土地所有权取得时效里面,它分为普通取得时效与特殊取得时效两类。普通取得时效指的是,在不动产登记簿上不当登记为所有人的占有人,只要其为善意,并没有争议地连续取得10年,取得所有权,实质上是不动产登记取得时效。特殊取得时效指未登记土地(不动产)的取得时效。并且瑞士民法典并未严格把已登记不动产所有权排除在其适用客体之外,其民法典第662条规定:对于不动产登记簿中记载的土地所有人不明,或在三十年取得时效开始时,原所有人死亡或被宣告为失踪,现占有人,同样取得所有权。其次,对于动产所有权的占有时效,只要占有人作为所有人占有他人财产,且无争议无间断地占有5年之久时。即可取得其所有权。
5.我国台湾地区“民法”
我国台湾地区“民法”,有关取得时效制度主要参酌德国、瑞士民法规定,把取得时效规定于“物权编”中,其主要包括动产所有权的取得时效、不动产所有权取得时效以及所有权以外的财产权的取得时效三种类型,有关动产所有权的取得时效,其“民法”第768条规定:“以所有的意思,5年间和平、公然占有他人动产者,取得其所有权。”其不以善意为要件,只要和平、公然占有他人动产经过5年,即可取得该动产所有权。而有关不动产所有权的取得时效,则根据占有人是否具有善意又区分长期时效(20年)与短期时效(10年),但客体仅限于未登记的不动产,对他人已经登记的不动产不存在依时效取得物权的可能,而且不承认不动产登记取得时效。
(三)取得时效制度在英美法系国家的演变
英美法由于受寺院法的强大的阻力,对于时效的态度,起初是嫌恶,后是勉强赞成,英美法上,有关取得时效主要有两项制度,一项是反向占有”(adverse possession) 它源于英格兰传统的封建法,指动产或不动产的敌意(hostility)占有人,以取得所有权为目的公开、自主、连续的占有他人的动产或不动产达到法定的期间,即可取得所占财产的所有权。适用于有体动产和不动产。它是《时限法令1980年》(limitation Act 1980)的核心内容。其二是时效占有(prescription),它首先发端于英国普通法,指的是无权利人通过使用他人的土地或其他不动产,从而取得附属性的地役权或用益权的制度,主要适用于附属性的地役权或用益权。两者的共同之处都是给长久的事实穿上权利的外衣。两者标的的结合与大陆法系的取得时效制度的调整范围大体相同。
在美国,各州都有关于“反向占有”的规定,但规定的期间不同。如不动产的“反向占有”的期间在纽约州为10年,在加利福尼亚为5年。 一般而言,不动产的“反向占有”期间为10年到20年,动产则为2年到6年。 并且,根据一州关于“反向占有”规定所进行占有的标的一旦离开该州,将停止计算,待标的物回到该州后再继续计算。
4.取得时效制度在我国
严格地讲,在中国古代不存在取得时效制度的规定。 近代意义上的取得时效制度,最早见于1911年《大清民律草案》中,取得时效被规定在草案第一编总则的第七章“时效”之下,但随着清政府的垮台,该草案并未施行。真正形成一项系统完善的制度并予以施行的是中华民国政府颁布的《中华民国民法》(1923—1931),当时仿德国、瑞士民法典体例将其规定在该法典的物权编中,分为动产所有权的取得时效,不动产所有权取得时效和所有权以外其他财产权的取得时效,规定得比较详细。
1949年中华人民共和国成立以后,我国大陆地区废除了国民党“六法全书”,制定颁布了许多新的社会主义性质的民事法规。在民事法规中,效仿《苏俄民法典》有关时效制度的规定,只采用单一的诉讼时效(消灭时效),未采纳取得时效制度。直到1986年4月12日颁布的《民法通则》亦未加以改变。立法上虽然一直没有规定取得时效制度,但在理论上对要不要规定取得时效一直有争议。
立法上之所以拒绝规定取得时效制度,一方面是受前苏联立法的影响,认为无偿取得他人物的所有权或其他物权,是不道德的,不劳而获,与社会主义国家所倡导的“物归原主”“拾金不昧”的道德观念相违背,不符合社会主义伦理,而且极可能导致鼓励那些行为不轨的人哄抢、私占公共财产的行为。另一方面,大部分学者认为,随着土地法的独立,不动产物权登记制度的普及、动产善意取得制度的广泛适用以及消灭时效的规定,使得取得时效失去了适用余地。 反对建立取得时效制度的观念也一度占据上风。
但随着社会经济发展与法学上逐步摆脱前苏联法学的影响,越来越多学者主张建立取得时效制度, 甚至原来反对建立取得时效制度的学者转而要求建立取得时效制度,反映在立法上,就相继有两部物权法专家建议稿以及《民法典草案》对这一制度加以规定,但对如何设计这一制度以适合中国国情却存在争议。
二、取得时效存在的法理依据
取得时效制度目的在于使无权利人以行使所有权或其他财产权的意思公然和平地继续占有或使用他人的财产,经过法律规定的期间,从而依法取得他人财产所有权或其他权利。在特定情形下排除真正权利人的权利,使“事实胜于权利”,从而再一定程度上极大地动摇了“所有权神圣”的原则。由于这一点,取得时效成为“在一切法律中,现代人最不愿采用并使它产生合法化的原则”, 并备受现代法学家批评;在日本,川岛武宜先生认为“纵使非正当权利关系的事实继续存在,也不能破坏法律原则,加以既成事实而给予不法占有人所有权或相他权利——与近代强烈权利观念相矛盾”。在我国,有的学者认为它违背社会伦理,会鼓励人们哄抢、强占、盗窃公私财物。 但在立法实践上,除了前东欧社会主义国家与我国等少数国家立法上没有采纳取得时效制度外,这一制度在法典法系的国家或地区几乎得到了一致的承认,尽管在制度设计上有所差异。
如果说“存在就是合理的”,那么,取得时效制度存在的合理性究竟在何处?这就让我们不得不思索其存在的法理依据。
德国著名民法学家拉伦兹曾提出:创造法律进步活动必须具备以下三项要件:(1)所提出的规则能适用于一定的案件类型(Falltypus);(2)法律要件与法律效果的结合,系基于法律上考虑,旨在实践一项实体的法律原则,(Ein materialles Rechtsprinzip);(3)所创造的规则必须能与既存的法律秩序融为一体,契合无间,以维护秩序的内在的一致性。
取得时效制度虽然并非一个后生成的制度,但它移植到中国,我们就不得不思索它与中国法律体系这个“受体”是否具有可融性,在这个意义上,它与创造一个新的法律制度所须考虑的因素并无二致。因而笔者以为,在我国,讨论取得时效制度的存在法理依据,可以从以下两个方面着手:一方面,应考察取得时效制度的制度功能,目的在于揭示在我国设立取得时效制度是为了实现哪一些法律价值,适应何种社会需求,具有什么样的现实意义;另一方面应考察取得时效制度在现今法律体系中是否有存在的逻辑空间,即揭示在当代各项法律制度比较健全的情况下(如消灭时效、善意取得、物权公信原则),取得时效制度是否有存在的逻辑空间?
(一).取得时效制度的制度功能
作为一个沿袭了两千多年的制度,取得时效在不同的历史时期,显现出不同的制度功能。出现之初,古罗马原始落后的生产力水平促使取得时效的设立主要是为了解决财产所有权人与需要人之间的矛盾,鼓励人们使用他人闲置之物(如土地、奴隶、牲畜等),以使物尽其用。《十二铜表法》颁布以后,为了克服形式主义要式买卖制度的缺陷,取得时效具有了补救所有权取得方式缺陷的功能。至共和末年,商品经济有了新的发展,交易及迁徙频繁,取证问题变得突出起来,于是取得时效制度又发展为一种证明所有权的不可或缺的手段。发展到帝政后期,战乱频繁,取得时效又演变成一个尊重持续的事实状态,保护现有社会经济秩序,以利于发展生产力的制度。发展到近现代,随着法律制度的逐步完善,取得时效原有的一些功能已经从其身上褪去。但是,现代各国民法仍普遍地承认取得时效在维护交易安全、稳定经济秩序、维护公共利益、促进物尽其用等方面发挥着重要的作用。详细而言,主要有以下几点:
1.保护交易安全,稳定社会经济秩序
郑玉波先生曾将法的安全分为静的安全与动的安全,前者着眼于利益的享有,所以也称为“享有的安全”或“所有的安全”,此种安全主要由物权法保障,后者主要着眼于利益的取得,所以也称为“交易安全”,合同法为主要维护交易安全的法律。 为什么说作为主要调整财产的占有关系,保障静态安全的物权法, 其体系中的一个重要制度的取得时效的功能是保护交易安全呢?其理由在于无权利人以所有的意思公然、和平、继续地占有他人的所有物经过相当长的时间后,人们常信其与真实的权利关系相符,从而在该物上建立各种法律关系,否定取得时效制度势必造成社会经济与法律秩序的混乱,违背法律旨在维持人类共同生活的和平秩序这一目的。 申言之,取得时效制度就是通过保护静的安全达到维护动的安全目的的,即通过对占有人所有权或其他权利的承认从而达到维护与占有人发生交易或其他关系的第三人的利益,以达到维护交易安全的目的。
另一方面,现代民法价值取向相比于近代民法价值取向发生了重大变化,由追求“安定性”到追求“妥当性”,由“形式主义”到“实质主义” 。在现代,传统民法的三大原则受到修正,消极国家向积极国家转变,民法本位也逐步呈现出了社会化倾向。现代民法上的取得时效制度就隐含传统民法所欠缺妥当性的国家干涉主义的价值观。 在保护财产原始所有人利益与保护社会整体利益的考量上,取得时效制度选择了保护社会整体利益。也正是由于它选择了社会整体利益,稳定了社会经济秩序,所以,各国民法典无不加以采纳,即便在极力张扬“所有权神圣主义”的近代民法时代。
2.节约交易成本,减少资源浪费,促进物尽其用
按科斯为代表的新制度经济学派的观点:明确界定的产权能保护人们投资和创业的积极性,从而促进经济增长,而模糊的产权制度是增加交易成本最基本的原因。取得时效制度通过赋予自主、和平、公然达一定期间的“占有人”以财产的所有权,从而消除原所有权与事实占有权相分离的状况,解决了模糊产权的问题。在很大意义上节约了当事人的交易成本,客观上也使整个社会资源得到充分的利用,并诱使闲置资源得以重新配置与利用。而这一功能也正好符合科斯所主张的“权利应该让于那些最能够最具有生产性使用并激励他们这样使用的动力的人。而且要发现和维护这种权利分配,就应该通过法律的清楚规定,通过使权利让渡的法律要求不太繁重,而让权利让渡成本比较低”。