水利物资管理工作标准(试行)
水利部
水利物资管理工作标准(试行)
颁布日期:1996.06.28
水利物资管理工作标准(试行)
(1996年6月28日水利部水物资[1996]272号通知发布)
前 言
社会主义市场经济体制就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起
基础性作用,使经济活动遵循价值规律的要求,实现优胜劣汰。要大力发展全国的
统一市场,进一步扩大市场和作用,并依据客观规律的要求,运用好经济政策、经
济法规、计划指导和必要的行政管理,引导市场健康发展。针对市场机制还不健全
、采购秩序比较混乱和不健康行为较多的情况,水利部发了《关于充分发挥水利物
资主渠道作用,加强采购供应管理的通知》。
随着社会主义市场经济体制的建设,水利行业物资部门同样要面临市场,参与
竞争。既要在行业内部发挥物资主渠道作用,又要加强经营力度,积极提高效益,
努力增强实力,更好地为水利建设服务。市场经济的重要原则之一,就是要获取宏
观经济效益。“三分经营,七分管理”,管理出效益。强化企业管理,做到服务为
本,经营有方,理财有道,是企业生存、发展的基本任务。
为此,根据市场经济体制改革的精神和水利物资工作的实际,制订本水利物资
工作标准(试行),以适应市场经济发展,继续贯彻《关于充分发挥物资主渠道作
用,加强采购供应管理的通知》精神,把水利物资管理工作提高到一个新的水平。
本标准适用于部属流域机构、枢纽局、省(市、自治区)水利(水电)厅(局
)及其它有关直属、基层单位的物资单位。
一、总 则
在建立全国统一开放的市场体系过程中,水利物资工作要坚持为水利生产建设
服务的宗旨,发挥水利行业物资供应主渠道作用,强化物资采购供应管理,保证物
资供应,提高投资效益。同时,遵循市场规律,积极参与市场竞争,加强经营力度
,壮大经济实力,做到优质服务。
1.1 物资工作的性质和地位
水利系统的物资部门是部、省厅(局)和基层单位供应、管理、经营物资的专
业部门,是服务水利生产、建设、防汛的重要组成部门,它不同于社会流通领域的
物资企业。
1.2 物资供应管理的原则
1.发挥主渠道的原则
部、委、枢纽局、省厅(局)、基层单位的各级物资部门是水利物资供应的主
渠道。必须在市场竞争中充分发挥主渠道的作用和规模优势,提高整体效益。实行
“供管结合、服务为本、以管带供、以供养管”的工作方针。
2.归口管理的原则
凡由部、省、地(市)县(市)立项的基建、技改项目,其物资由同级物资部
门统一归口,组织供应。非物资部门不准自行采购物资。
3.分级管理的原则
实行水利部、委、枢纽局、省厅(局)及基层物资部门三级管理。凡能集中批
量的物资及重要装备、设备,原则上都应归口选厂择优订货或联合招标采购,以降
低成本和保证质量。
4.计划管理的原则
各级物资部门须认真编制物资的订货、采购、供应和销售计划,并按计划执行
。
1.3 管理职能
1.部授权物资局履行物资供应、行业管理职能。负责组织国家计划物资订货、
调度调剂和进出口业务;负责行业物资工作的组织、协调、监督和指导;负责向国
家有关部委争取政策,努力提高行业效益。
2.省厅(局)及部直属单位的物资供应机构,负有省厅(局)及直属单位授权
的物资供应管理职能,归口物资供应和管理,参与项目调整概(预)算的联合审查
和竣工验收。
3.其他单位的物资部门,也负有相应职责。
4.各级物资部门应建立健全各项管理制度、办法和岗位责任制。
5.物资部门都必须认真贯彻执行国家有关物资的方针、政策、法令和法规。依
法管理和经营。维护水利物资的信誉。
1.4 在加强水利物资行业管理的同时,注意转换经营机制,参与市场竞争。
1.转换经营机制,适应市场要求,创造条件逐步成为依法自主经营、自负盈亏
、自我发展、自我约束的经营单位,为建立适应市场经济要求,产权清晰、权责明
确、政企分开、管理科学的现代企业制度准备条件。
2.加快三项制度的改革,转换内部经营机制,实行奖勤罚懒,拉开分配档次,
实现多劳多得,根据自身的需要,设置岗位,聘用经理人员和专业人员。
3.在保证供应的基础上,积极参与市场竞争,在市场中生存,在市场中发展,
供应与经营相结合,服务行业。
4.加强经营力度,扩展经营领域,研究经营策略,提高经济效益,不断壮大自
身实力。
1.5 搞好优质服务
1.热爱水利事业,树立为水利生产、建设、防汛服务观念,千方百计开拓资源
,保证供应。保证产品质量,严防劣质产品流入水利系统。一旦发现质量问题,及
时处理。
2.主动上门,为生产、建设第一线排忧解难,解决实际问题。
3.作风正派、办事公道,文明用语,礼貌待人。
4.坚守工作岗位,加强时效观念,树立开拓创新、讲求效率,注重信誉的良好
形象。
1.6 加强廉政建设
1.要认真执行有关廉政建设的规定,在物资流通活动中必须按规定程序和手续
办事。
2.要严格物资采购审批计划,严格物资入库验收和发放制度,堵塞各种漏洞。
3.要严格遵照物资政策,坚持原则,秉公办事,不谋私利。
4.要严守财经纪律,在物资购销活动中,坚持比质、比价、比运费,维护企业
利益,防止购进质次、价高和非需用物资。
二、计划管理
2.1 工作职责
1.负责本单位(含本级对下级)物资计划的归口工作。编制好物资采购、加工
、订货计划。
2.负责指导和参与选择进货渠道。
3.负责对物资计划执行情况的总结、分析。
2.2 工作内容
1.计划的编制
(1)物资计划的编制必须坚持统筹兼顾、综合平衡、全面安排、优质低耗的原
则。
(2)物资采购、订货计划的编制应注重内、外市场的调查,基本建设项目要落
实设计、投资、建设内容、工程进度。
(3)物资计划应在“需用量、资源量、周转量”三核实基础上进行编制。
2.计划的执行和检查
(1)因计划变动、工程项目变化、设计变更、任务调整等原因造成的物资余缺
,应及时调整计划,并做好物资串换、调剂、资源开拓、市场调节、代用等工作,
力求平衡。
(2)检查发挥物资供应主渠道的作用及利用整体优势发挥规模效益的情况。
(3)本计划期内需要的主要物资的储备、订货、到货情况和实际供销程度。
(4)检查物资的合同执行情况和物资的适销程度。
三、合同管理
3.1 签订物资购销合同,按中华人民共和国《经济合同法》的规定及审核批
准的物资计划、订货资料的要求办理。
3. 2 签订合同前要认真审核,所签合同依据充分、手续齐备、条款全面、明
确具体。
3.3 加强审计监督工作,制定具体措施。
3. 4 建立物资购销合同台帐,统一编号,运用微机分类登记,专人管理。
3. 5 物资购销合同副本或抄件应分送财务、仓库等部门作为结算和出入库的
依据。
3. 6 随时检查物资购销合同的执行情况,发现问题,及时纠正。
3. 7 因设计、施工或投资变更等原因,调整物资订货时,应及时办理合同的
变更或解除手续。对违约或不能全部履行的经济合同,在结算期限之前妥善处理。
3.8 办理合同结算手续时要认真审查,合同执行完毕及时注销归档。
3. 9 建立法律咨询制度,视条件设法律顾问或聘请律师,加强法律咨询。
四、采购管理
4.1 部物资局,省厅(局)及部直属单位的物资部门是物资采购、加工的归
口负责单位,并负责中央和省投资为主的水利工程的物资供应。物资部门必须坚持
按计划采购,实行采购责任制。
4. 2 设备的设计选型,由设计和技术部门负责,物资供应管理部门负责签订
物资商务合同。
4.3 物资采购订货,力求集中,发挥部物资局、省厅(局)组织批量订货的
优势,形成规模效益。发挥水利行业的整体优势,建立长期稳定的供货基地。
4. 4 水利建设所需大宗主要材料,主要机电设备由部、委、省厅(局)归口
订货或组织招标订货,其他单位和个人不得指定厂家或自行订货。关于水利水电建
设大、中型项目所需的机电产品,按《水利水电设备成套工作管理规定》办理。
4.5 由基层单位就地就近采购的零散性、应急性物资,应加强质量、价格的
咨询和相应的监督检查工作。
五、统计管理
5.1 各级领导必须重视物资统计工作,配备专(兼)职的统计人员,建立统
计工作制度。
5. 2 认真执行《统计法》和相关的政策、法规,及时向本单位领导和上级有
关部门提出统计工作的建议或意见。
5. 3 重视基础工作,建立健全统计台帐,按统计报表和本单位的需要搜集、
整理有关数据,分类编号,装订成册,归本单位的需要搜集、整理有关数据,分类
编号,装订成册,归档备查。
5. 4 按国家和上级主管部门的规定上报统计报表和分析说明,要求数据准确
、不重不漏、反映全面、分析有理、签章齐全、上报及时。
5. 5 统计工作要为本单位经济活动分析服务,要进行物资收、支、存动态分
析;物资消耗情况分析;物资经销情况分析。应做到数据与文字分析相结合,成为
企业计划、决策和目标管理的重要依据。
六、经营财务管理
6. 1 健全财务管理、稽核与审计制度,规范财务管理。
6. 2 每季组织一次财务状况和经济活动分析,并提供下列资料:
物资销售收入净额-物资销售成本
1.毛利率=────────────────×100%
销售收入净额
利润总额
2.资本金利润率=───────×100%
资本金总额
销售成本
3.存货周转率=───────×100%
平均存货成本
销售收入
4.全员劳动生产率=──────(元/人)
平均存货成本
利税总额
5.人均利润率=──────(元/人)
年平均人数
费用总额
6.费用水平=──────(元/百元)
销售收入
赊帐收入净额
7.应收帐款周转率=─────────×100%
平均应收帐款余额
赊销收入净额=销售收入-现销收入-销售退回、折让、折扣
平均应收帐款余额=(期初应收帐款+期末应收帐款)÷2
期末所有者权益总额
8.资本金保值增值率=───────────×100%
期初所有者权益总额
负债总额
9.资产负债率=──────×100%
全部资产总额
10. 销售收入、利税总额、净资产。
6. 3 多经项目也应建立相应的考核数据,定期分析。
6. 4 严格资金管理,确保资金安全。
1.重大款项或投资要有可行性报告,由有关人员进行风险论证和法律咨询,经
财务部门审核,报单位负责人审批,必要时由单位办公会讨论决定后执行。
2.严格结算纪律,建立预付款审批制度,对主渠道以外各类资信不明的经营公
司和经营者不实行预付款或赊销。
预付款必须有详细的记录及责任人,及时清结。
6.5 按规定编制用款计划,做到合同使用资金。对资金实行延伸管理。
6. 6 加强库存物资管理,掌握资金动态,加速资金周转,努力做到减少资金
占用。年周转次数不低于3次。
七、信息管理
7.1 信息管理
1.各级物资部门都应注重物资信息管理,配备专(兼)职的信息员,建立信息
管理网络和制度,以保证经常的信息来源。
2.围绕物资管理,适应市场经济的需要,反映有价值的信息。主要包括物资工
作方针、政策及上级部门的有关指示;主要物资的价格行情、市场动态和供求信息
;金融政策和资金动态;新产品的开发及有关生产厂家的基本情况;物资工作的新
动向、新经验、新成果。
3.坚持物资信息的正常报导制度。其形式可以多种多样,如利用网络传递;编
辑刊物;印发信息快报等。
7.2 计算机应用
1.各级物资部门都应加强计算机在物资供应管理中的应用,提高工作效率和管
理水平。
2.落实硬件的配置。根据开发应用计划的实施进度,落实必要的硬件设备,并
发挥其作用。
3.要重视软件开发工作,积极而有步骤地将物资计划、合同、统计、帐务、信
息、储运等物资工作全过程纳入微机进行管理,充分发挥计算机的功能。
八、仓储管理
8.1 工作制度
建立健全各项管理制度,做到凡事有人管,职责要明确,办事有规范,考核有
标准。
仓库要建立健全以下管理制度:
1.岗位责任制;
2.验收发放制;
3.维修保养制;
4.定期盘点制;
5.废旧物资管理制;
6.工作交接制;
7.安全防卫制;
8.清洁卫生制;
9.检查评比制。
8. 2 合理规划
按照储存物资的特性,分区分类,专仓专储,合理布局,做到库区道路畅通,
摆放经纬分明。
8.3 库容库貌
绿化环境,清洁卫生。做到地面无垃圾,库区无杂草,库内窗明、架净,保持
卫生经常化。
8. 4 文明管理,优质服务。
库内图表、卡片、单据管理井然有序,字迹工整,各种标识醒目清晰,文明装
卸,礼貌待人。
8.5 收料要求
及时收料入库:小批量零星采购物资,具备验收条件,当日验收入库;批量较
大,品种、规格复杂,数量较多的物资,具备验收条件,三日以内完成验收工作,
大宗物资(一般指整车到货)具备验收条件,七日以内完成验收工作。验收中发现
数量规格不符或短缺残损等情况时应另外存放,及时取得承运人证明,办理索赔、
报损或退货手续。
8. 6 发料(送料)
1.要严格按发料程序办事,做到及时发(送)料,保证生产、建设需要,事故
或紧急情况急需物资做到随时发送。
2.发送料要坚持先进先出的原则,缩短物资在库的时间,防止物资沉淀。
3.对所发放物资的品种、规格、数量,要认真核对,避免差错。
4.对发送之料应及时办理出库手续,做到日清月结并及时清理现场。
5.对发送之料应随料向货主提供质量证件、计量记录和随机配件。
6.对整套设备和专用材料,未经主管生产领导批准不能拆套发放,专用料不得
挪用。
8.7 保管保养
1.根据物资物理、化学属性进行科学的分类、分库保管,适时维护保养,防止
霉烂变质。保管保养方法按原国家物资总局“物资保管规程”和“水利工程未安装
设备维护保养规程”执行。
2.按公安部颁布的《仓库防火安全管理规则》的要求,配备消防设施,落实消
防组织。要对在库人员进行消防知识培训,使其熟练使用防火工具,掌握防火、灭
火方法。
3.对库存物资要执行定期盘点和永续盘点制度。做到单据、证件、帐目等资料
完整,帐、卡、物、资金四相符。
4.物资的摆放要按照四号定位,五五码放的要求做到码放整齐,垫盖合规,合
理、牢固,便于收发和盘点。
5.物资自然损耗,运耗及发料误差要控制在有关规定范围之内。
6.对退库废旧物资及包装物做好回收管理工作,对工程剩余材料,要区分质量
、分别保管,及时利用或处理。
8.8 技术资料档案化
1.库存物资要有合格证件或材质证明。
2.备品配件应有出厂证明、材质证明及验收记录。
3.物资的技术档案,应一物一档,不同材质证件、资料要分类编号,建档管理
。
8.9 计量器具和计量单位标准化
1.仓库要认真贯彻计量法,配备适时的计量器具,并由计量管理单位定期对各
种计量器具进行检测,由检测部门开据合格证明,存档备查。
2.必须严格按法定计量单位书写帐、卡、料单、报表等资料。
8.10 搬运机械化。配备必要的搬运装卸机械,不断提高储运机械化水平。
九、施工现场物资管理
9.1 施工现场仓库的设置
1.凡在固定地点的工程项目施工现场,均应建立永久或临时的物资仓库。
2.仓库建设应坚持布局合理,道路畅通,便于物资进出,装卸机械作业安全,
就地加工、制作方便等原则。
3.保证存储物资的安全。露天堆场应设围墙或其它隔离设施。根据储存物资的
物理、化学性能及存储时间的需要,完善仓库设施。
9.2 施工现场设备管理
1.设备供应应与工程进度紧密衔接。组织专人负责设备的监造、催交和发运工
作。设备到货,应及时做好清点工作,建立完善的交接制度并建立有关台帐。
2.设备开箱验收要严格执行开箱检验办法,在规定的期限内完成设备的数量清
点,质量检查和有关记录,验收签证等工作,一般设备的开箱检验率应达到100%。
3.认真做好进入施工现场仓库的设备保管、保养工作。
4.设备发放应坚持专机专用的原则,确因工程需要,挪用、拆套或动用备品配
件,必须经过建设单位和施工单位主管生产或技术的负责人批准,方可发放。
5.随机备品、专用工具、竣工后多余设备,应编制详细清册,按产权关系移交
。
9.3 施工现场多余、废旧物资回收
1. 施工现场散落的一切残旧废料、边角余料、各种包装容器等均属回收范围。
2.应制定施工现场废旧物资回收的管理办法,指定专人负责回收工作,指定存
放地点,进行分类管理。对有押金的盘轴,包装物回收率应达到95%以上。
3.施工剩余材料必须退库,并及时办理退库手续。对已使用过的物资退库,应
由退料部门做好质量检验,取得质量证明资料,随同实物一并办理退库。
十、培训工作
10.1 根据实际情况制定培训规划和年度培训计划,组织好培训工作,提高物
资人员的专业素质。
10. 2 各级物资部门负责人应具备大专以上学历。物资部门业务人员年龄在5
0岁以下具备中专(含证书)以上学历的人员,应达到总数的90%以上。
10.3 加强专业技术人员继续教育、岗位培训和学历教育,建立健全培训档案
并用微机进行管理。
10. 4 坚持分级管理的制度。
1.部物资局组织部直属、省厅(局)物资部门负责人的岗位培训、继续教育和
各级物资人员进修考察工作。
2.省厅(局)及基层的物资部门,组织所属各基层单位的物资人员的专业培训
。
10.5 培训内容和方式,坚持从实际出发,突出针对性、实用性和时效性,岗
位培训、继续教育、进修考察等相结合,培养复合型人才。
考核办法
一、考核以自查为主。
二、考核意见分“合格”与“不合格”。
三、合格达24项者,总评合格。但涉及安全项目(带*号者)的,实行一票否决
。
四、合格单位可获得参加评选先进的资格,并参加经济指标排序。
排序的经济指标有:
1.人均销售额(40%);
2.人均所得税前利润(30%)
3.社会贡献(30%)
a.实际支付离退休人员各项费用(扣除事业费补助额);
b、交纳税金总额;
c、支付在职人员工资、奖金、医疗、福利、补贴总额;
d、人均贡献=(a+b+c)÷年平均在职人数(元/人)。
五、考核自查表
┌───────┬────────────────────────────────┬──┬────┐
│ 考核项目 │ 考 核 标 准 │合格│ 不合格│
├───────┼────────────────────────────────┼──┼────┤
│一、现代管理 │1.各项规章制度齐全,实行岗位责任制。有考核办法,定期考核 │ │ │
├───────┼────────────────────────────────┼──┼────┤
│ │2.计算机在统计、仓储、财务、人事、料帐、合同管理等方面广泛使用 │ │ │
├───────┼────────────────────────────────┼──┼────┤
│ │3.信息灵通,有信息员收集、整理、分析和通报 │ │ │
├───────┼────────────────────────────────┼──┼────┤
│ │4.有培训计划,每年参训人数不少于业务人员的20% │ │ │
├───────┼────────────────────────────────┼──┼────┤
│二、计划工作 │ │ │ │
├───────┼────────────────────────────────┼──┼────┤
│ │ 供应额 │ │ │
│ │ 5.系统内供应率=───────×100%>500% │ │ │
│ │ 供应额+销售额 │ │ │
├───────┼────────────────────────────────┼──┼────┤
│ │ 实际有机购数量 │ │ │
│ │6.采购完成率=───────×100%>90% │ │ │
│ │ 计划采购数量 │ │ │
├───────┼────────────────────────────────┼──┼────┤
│ │ 实际供销额 │ │ │
│ │7.供销完成率=──────×100%>90% │ │ │
│ │ 计划供销额 │ │ │
├───────┼────────────────────────────────┼──┼────┤
│三、合同管理 │ │ │ │
├───────┼────────────────────────────────┼──┼────┤
│ │8.供销订货合同符合规定。 │ │ │
└───────┴────────────────────────────────┴──┴────┘
续表
┌────────┬───────────────────────────────┬──┬────┐
│ 考核项目 │ 考 核 标 准 │合格│ 不合格│
├────────┼───────────────────────────────┼──┼────┤
│ │ *9.未发生合同欺诈事件 │ │ │
├────────┼───────────────────────────────┼──┼────┤
│ │ 实际合同执行份数 │ │ │
│ │ 10. 合同执行率=────────×100%>90% │ │ │
│ │ 已签合同份数 │ │ │
├────────┼───────────────────────────────┼──┼────┤
│四、统计工作 │ │ │ │
├────────┼───────────────────────────────┼──┼────┤
│ │ 11.表报准确、及时、资料完整,有文字分析 │ │ │
├────────┼───────────────────────────────┼──┼────┤
│五、经营财务管理│ │ │ │
├────────┼───────────────────────────────┼──┼────┤
│ │ *12.资金安全、无上当受骗事件 │ │ │
├────────┼───────────────────────────────┼──┼────┤
│ │ 13.制度严格,运行合轨,无重大违章事件(违纪金额在万元以上者)│ │ │
├────────┼───────────────────────────────┼──┼────┤
│ │ 利润总额 │ │ │
│ │14.资本金利润率=─────×100%≥15% │ │ │
│ │ 资金总额 │ │ │
├────────┼───────────────────────────────┼──┼────┤
│ │15.年周转次数大于3次 │ │ │
├────────┼───────────────────────────────┼──┼────┤
│ │16.人均销售额上升或持平 │ │ │
├────────┼───────────────────────────────┼──┼────┤
│ │17.增收节支,百元费用同比持平或下降,实际费用水平:元/100元 │ │ │
└────────┴───────────────────────────────┴──┴────┘
续表
┌──────┬──────────────────────────┬──┬────┐
│ 考核项目 │ 考 核 标 推 │合格│ 不合格│
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│ │18.利税总额 万元,同比上升或持平 │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│ │19.人均利税 万元,同比上升或持平 │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│ │20.库存物资盈亏率≤0.3%有盈亏处理记录 │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│ │21.多种经营保值增值率≥15% │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│ │*22.无亏损(潜亏暂不考核) │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│六、仓库管理│ │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│ │*23.认真执行各项制度,无差错,无万元以上报失事故 │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│ │*24.防火、防盗、设施齐全、有效 │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│ │25.出入库手续严密,帐、卡、资料完整 │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│ │26.装卸、计量器具合格 │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│ │27.库容库貌符合要求,库存物资保存完好 │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│七、作风建设│ │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│ │*28.无刑事责任事故 │ │ │
├──────┼──────────────────────────┼──┼────┤
│总评 │ │ │ │
└──────┴──────────────────────────┴──┴────┘
文号:[水利部水物资[1996]272号]
北京市首例涉嫌违法发放林木采伐许可证案
引发的意见分歧和法条竞合的法理冲突
北京市顺义区人民检察院 李旺城、郭小锋
一、基本案情:
杨某,男,42岁,某区林业局林政资源科副科长。
2001年3月23日杨某在负责审批本区某村申请采伐枯死杨树180株的过程中,违反审批程序,在未进行实地测量、未减少株数的情况下,以部分杨树患溃疡病为由将申请采伐表中的立木蓄积由31.5立方米改批为18立方米。同年9月30日该村又申请采伐村西河套等地枯死杨树1918株,杨某在未办理枯死树鉴定的情况下,采用同样手段将申请采伐表中的立木蓄积由69立方米改批为40立方米,后报批主管局长同意。同时杨某在明知林木采伐许可证尚未发放的情况下,擅自电话通知该村进行林木采伐。杨某的上述行为导致林木被滥伐共计58立方米。
二、分歧意见:
第一种观点:杨某构成违法发放林木采伐许可证罪。理由是:杨某身为负责林木采伐证发放的林业主管部门工作人员,其违反管理程序的发放,造成了58立方米林木被滥伐的严重社会后果,其两次私下改动采伐申请表、不进行枯死树鉴定等行为表明了其主观上存在间接故意。杨某的行为违反了《刑法》第407条中所指的“森林法的规定”,即北京市林业局发布的《北京市森林、林木生产性采伐(移植)管理程序》,且情节严重,应以刑法第407条违法发放林木采伐许可证罪定罪处罚。
第二种观点:杨某不构成违法发放林木采伐许可证罪。理由是:1、杨某的主观故意不明确,表现在杨某更改立木蓄积数的行为属于其职责范围内的权力,杨某是在认为有一定数量杨树患溃疡病的情况下依据工作经验将数据更改的,同时法律上对更改立木蓄积数的行为也没有禁止性规定。2、后果虽然严重,但责任却较分散,表现在杨某虽更改立木蓄积,但报经了主管局长签字同意,同时区林业局后也确实签发了林木采伐许可证,因此其行为不属于滥发林木采伐许可证,依据罪责相适应原则不宜定罪。
第三种观点:杨某构成玩忽职守罪。理由是:杨某亦属国家机关工作人员,主观上存在故意,表现在两次擅自改动采伐申请表、擅自通知提前采伐、不进行枯死树鉴定等;在客体上侵犯了国家林业部门的正常工作秩序,客观方面杨某违反法律、法规规定,故意不正确行使职权,致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失。杨某的行为符合《刑法》第397条第1款之规定,应以玩忽职守罪定罪处罚。
三、评析意见:
我们同意第二种观点,认为杨某不构成违法发放林木采伐许可证罪,因为其中的主观方面和客观方面要件不能排除其他合理性怀疑而导致其犯罪构成要件不明显或者说是缺乏。理由是:
第一,主观故意不明确。根据《刑法》第407条的规定,违法发放林木采伐许可证罪在主观方面,应为故意。其所涉及两种行为,无论是滥发或超限额发放,行为人对自己行为的性质、可能产生的结果都应当知道,因为这对于林业主管部门的工作人员而言,是个常识问题,不存在不能预见的情形。但是,如果主观上不存在故意,即使情节严重,依法也不能认定构成违法发放林木采伐许可证罪。本案中,杨某作为主管审批的林业人员,拥有法律赋予的审批发放权利,同时法律并没有禁止性规定主管人员不能依据主观判断而去改动林木蓄积量,其依据工作经验认定部分杨树患溃疡病而将审批的立木蓄积数由多改少属其职责权力范围,因此其犯罪的主观故意不明确。第二,此罪在客观方面,《刑法》第407条只规定了两种处罚行为,即超过年采伐限额和滥发的。本案中,首先杨某没有超年采伐限额发放。现有的证据无法证明当时杨某审批时发放是否超过了年采伐限额,尽管了解到这一点对判断杨某违规发放的主观故意是有帮助的,但本着以事实为依据,以法律为准绳的精神,宜认定杨某没有超限额发放;其次杨某没有滥发。尽管其在私改林木蓄积方、擅自通知无证先伐、不执行枯死树鉴定上违反了审批程序,但是采伐证后确也经主管局长签字同意,由区林业局正式签发。所以说杨某的行为是严重不负责任,而不能说是滥发。
既然我们认为不构成违法发放林木采伐许可证罪,那么杨某是否构成犯罪呢?我们认为,杨某给该村发放林木采伐许可证的行为是一种严重违反审批程序和不服责任的行为,但认定构成犯罪没有法律依据,因为其行为只存在社会危害性,不具有刑事违法性和应受刑罚处罚性,所以不能认定杨某构成犯罪,理由是:
什么是犯罪?《刑法》第13条明确规定了犯罪的概念,犯罪具有三个本质特征:社会危害性、刑事违法性、应受刑罚处罚性。尽管我国在采用犯罪构成作为区分罪与非罪、此罪与彼罪的法律标准,但上升到犯罪本质特征层面来分析犯罪,法理也是相通的。在本案中,首先杨某行为的社会危害性不容置疑。根据最高检《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》的规定[1],很显然杨某的违规发放行为造成了严重的社会危害后果。其次,关键分析它的刑事违法性。因为刑事违法性是司法机关认定犯罪的法律标准,它表现为两种情况:一是直接违反刑法规范,二是违反其他法律规范但因情节严重进而违反了刑法规范。《刑法》第407条规定,林业主管部门的工作人员违反森林法的规定[2],超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者违反规定滥发林木采伐许可证,情节严重,致使森林遭受严重破坏,处三年以下有期徒刑或者拘役。由于对杨某的发放是否超年采伐限额无证据确认而被排除,因此关键看其是否超越职权或滥发采伐许可证,在这一点上存在合理性怀疑:1、杨某的改批是依据自己的工作经验,认为有一定数量杨树患溃疡病所致,同时法律上对更改立木蓄积数的行为也没有禁止性规定。2、区林业局批给该村的林木采伐许可证中明确记载采伐日期为2001年9月30日至10月30日,而领证日期为2001年10月18日,杨某通知无证先伐的行为在时间上符合林业局批准的规定采伐期限,只能说是违反了程序,不能强调它是滥发。3、杨某在明知该村的申请材料中没有枯死树鉴定,不符合北京市林业局实施的相关文件的情况下,仍然签字同意批准发放林木采伐许可证的行为,违反了《北京市森林、林木生产性采伐(移植)管理程序》,然而该管理程序仅为市级林业主管部门颁布的一个规范性文件,不足以作为法律定罪的依据。最后,看它的应受刑罚处罚性。任何违法行为,都要承担相应的法律后果;但如果某种行为只应承当民事责任、行政责任时,则不可能成立犯罪;只有当该行为应当受到刑罚处罚时,才成立犯罪[3]。本案中杨某的行为违反了行政审批的程序无疑,但是它只是承担行政上的责任。而在法律层面,杨某的行为既不属于《刑法》第407条的超年限额发放和滥发,也不属于《森林法》第41条的超越职权发放;同时在责任承担上,尽管杨某的责任很明确,造成的后果也严重,但是让杨某一人全部承担是不公平的,毕竟整个审批经过了主管领导的签字同意和上级林业局的审核,所以责任分散的合理性怀疑也不能排除,因此,杨某的行为不具备应受刑罚处罚性。所以综上所述,杨某不构成犯罪。
此外,关于杨某不构成违法发放林木采伐许可证罪的意见中,还涉及两个值得研究的问题:
(一)北京市林业局颁布的《北京市森林、林木生产性采伐(移植)管理程序》能否作为违反法律定罪的依据?如果不能,那么认定发放林木采伐许可证罪违法的依据是什么?
违法发放林木采伐许可证罪表现为违反森林法规定的行为。在这里,我们对“违反森林法的规定”应作广义的理解还是狭义的理解呢?笔者认为,应作广义的理解合适,这样才更符合我国刑罚的立法目的[4]。我国刑罚的目的是预防犯罪,它包含最大限度地减少犯罪和最终消灭犯罪两个层次,显然作广义理解更符合这一刑罚目的。所以,“违反森林法的规定”不仅指违反《中华人民共和国森林法》的规定,也包括违反《中华人民共和国森林法实施细则》等国务院及国务院林业主管部门颁布的林业行政法规、规章中有关森林年采伐限额、采伐森林和林木的范围及方式、林木采伐证的申请与审核发放权限等事项的规定。没有违反上述规定的,不构成犯罪。北京市林业局制定实施的相关文件《北京市森林、林木生产性采伐(移植)管理程序》既不是全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律,也不是国务院及国务院林业主管部门颁布的林业行政法规、规章,而是北京市林业局根据《中华人民共和国森林法》及其实施细则、《北京市森林资源保护管理条例》和北京市政府《关于加强本市工程建设征占用林地和伐移林木管理的通知》,对1997年类似文件的进行修订后,印发全市林业部门实施的一个规范性文件,目的是规范全市林业部门工作人员的行政行为,因此不能上升到法律的高度。
我们认为,认定林木采伐许可证违法发放的依据应当是《中华人民共和国森林法》、《实施细则》及《刑法》有关条款等全国人大及其常委会指定的法律和国务院及国务院林业主管部门颁布的林业行政法规、规章。
(二)杨某是否构成玩忽职守罪?若不构成,那么便出现了一个法理冲突,即当行为违反了普通规定但却没有违反特殊规定时该如何适用法律?
我们需注意到,刑法第397条第1款在规定玩忽职守罪时,有一个“但书”,即“本法另有规定的,依照规定。”同时,刑法第407条就具体规定了“林业主管部门工作人员违反森林法的规定,超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者违反规定滥发林木采伐许可证,情节严重,致使森林遭受严重破坏的,处三年以下有期徒刑或者拘役。”两个法条规定的罪名所侵犯的客体是一致的,因此表现为一般法条和特别法条的包含关系。刑法通说明确规定[5],当一般法条和特别法条竞合时,遵循特别法优于普通法、特别条款优于普通条款、重法优于轻法的原则,问题是当行为不构成刑法特殊规定的犯罪而只构成普通规定的犯罪时应该如何认定呢?这涉及到法理上的冲突,需要国家出台相关司法解释进一步予以确定。
我们认为,首先肯定刑事法律在程序上具有不可逆转性,其次按照特殊条款优先适用普通条款的刑法通说,应着重考虑杨某是否构成违法发放林木采伐许可证罪,如果不构成犯罪,就应当认定其无罪,而不能再套用一般性的条款,去追究他的玩忽职守罪,否则就在法理上违背了谦抑的精神[6]。
四、处理建议:
由于此案是在检察环节中遇到的首例案例,并未进入审判环节,我们只能提出相应的处理建议以供探讨。我们提出如下处理建议:
1、杨某的行为不构成犯罪,建议对其作为直接责任人员进行行政处罚,追究其行政责任;
2、针对本案中,杨某违反的《北京市森林、林木生产性采伐(移植)管理程序》不具备刑事违法性的判断标准,从而导致其缺乏犯罪特征要素,建议出台相关的司法解释对发放林木采伐证的行为的违法性作进一步明确的界定;
3、建议最高检、最高法对《刑法》第397条玩忽职守罪的一般条款与第398条至第419条所规定的特殊条款如何进行具体适用作出相应的司法解释,以解决因法条竞合而导致不符特殊条款但符一般条款的犯罪构成要件如何适用法律的问题。
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注释:
[1] 该规定为:违法发放林木采伐许可证,情节严重,致使森林遭受严重破坏的情形,就是指发放林木采伐许可证允许采伐数量累计超过批准的年采伐限额,导致林木被伐数量超过10立方米;滥发林木采伐证,导致林木被滥伐20立方米以上。
[2] 见《森林法》第41条,违反本法规定,超过批准的年采伐限额发放林木采伐许可证或者超越职权发放林木采伐许可证,由上一级人民政府林业主管部门责令纠正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;有关人民政府林业主管部门未予纠正的,国务院主管部门可以直接处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
[3] 张明楷:《刑法》2001年版,全国司法考试指定用书,法律出版社出版,第8页。
[4] 张穹、敬大力、赵秉志主编:《渎职罪》,中国人民公安大学出版社出版,第347页。
[5] 张明楷等主编《国家司法考试辅导用书第二卷》,法律出版社出版,第100页。
[6] 陈兴良:《刑法适用总论》,法律出版社出版,第794页。