县域经济可持续发展障碍思考

陈平


改革开放以来，随着沿海省、市经济的迅速崛起，苏醒的湘西南山区县、市依托丰富的自然资源优势，争先恐后地下掘金、挥斧伐木大力发展能源原材料工业；政府也着力加大招商引资力度，为区域经济腾飞披荆斩刺、不惜血本。一度以来，区域经济是否高速发展，是衡量本地区主要领导绩效考核、提拔晋级的主要依据。
步入山区小县，一再拓宽、新旧交替的城市街道可谓壮观，新兴开发的通衢大道两旁高耸玉立的路灯与工业园开发区巨大的广告牌霓虹灯交相辉映；漫步在花园式的居民小区、小歇在绿化带亭苔楼阁喷泉旁，你会心旷神怡、赏心悦目。然突飞猛进的经济在可用森林资源消耗殆尽、近乎原始方式采掘地下矿藏接近枯竭、招商引资企业高耗低产环境污染成为难治之顽疾时，区域经济飞速发展的热浪又仿佛回落到了冰点。笔者就以湘西南一山区小县的经济发展为例，简要论述县域经济可持续发展所面临的问题，为县域经济健康发展瓶颈顽症问诊切脉。
一、招商引资
加大招商引资工作力度、加快提高利用外来投资水平，是促进区域经济社会快速协调发展的重要途径，也是加快经济社会发展的战略举措。充分有效地利用外来投资，将弥补地方经济发展的资金缺口，提升区域整体企业技术水平和管理水平，提高经济增长的质量和效益，优化产业结构，增加财政收入；更是扩大社会就业，改善人民生活，拓展外部市场的需要。当招商引资成为各级政府经济工作的重中之重，招商引资被“红头文件”提升到一个战略高度作为硬性任务层层分解到各部门和各乡镇，招商引资之招商数、引资额被量化作为考核干部政绩的时候，我们不能否认这个热度熔淡了可能受骗、可能遭致生态环境难以逆转的恶化这个不可或缺的法制与生态保护意识。湘西南某县饥不择食、完全忽略、慎重审查的招商引资方式一开始就尝到了苦头，在引进某一期货商投资过程中，缺乏对投资商信誉审查，结果上当受骗、弄得当地参与者血本无归。早在引进该商之前，媒体就有类似被骗的详细案例报道，但我们为什么要重蹈被骗的覆辙呢？如果说我们还没有积累防范招商陷阱的经验，那么此前闹腾的沸沸扬扬的“珠宝加工”、“编织袋加工”引资项目被骗就应给我们敲响了警钟了。经济欠发达的内陆山区县域城市招商引资工作人员在招引投资商的谈判桌上，尽可媚态百出、一让再忍，但离开谈判桌后还是应该理性的冷静审查有关文件资料，用法律的尺度细细衡量权衡，以防出错。前几年政府牵头引进的广东投资商是该县目前投资最大的木业生产加工外资企业，为当地创造了不凡的经济、财税业绩，一度成为佳谈。但经过这几年的生产经营，其弊端也显露无疑，附近居民怨声载道，同类小型私营木业生产加工企业、个体、合伙经营组织更是怨气冲天。综合起来笔者认为无非是以下因素使然，一是税赋不公，该加工企业享受特别的税赋政策，而本地同类加工生产企业却要按照严格的税收征管规定缴纳赋税；二是工商行政等其他行政管理费用的征收该外资企业同样享受特别待遇；三是该加工企业享受极低的电力供应价格；四是该加工企业享受政府特别保护，任何行政执法部门，如劳动、工商、技术监督、环保、安全等机关进入该工业园区履行职责，必须持县委有关部门批准的进场手续始得进入，否则，连该企业的大门都进不了。由此不难看出，该企业作为本区域的市场主体，与其他同类企业相比没有市场公平竞争的可比性。有公平的市场竞争，才有可能形成健康的繁荣市场，政府伸出的看的见的手干预经济市场超出一定范围，调控失度、不当，必然会遭到不以政府意志为转移的经济规律的惩罚，逐年上升的GDP增长沾湿带水的统计上报数据，只是纸面上的辉煌而已了。
经济相对落后的内陆省份县级区域如何求得经济的快速增长？大力调整产业结构，能动的开辟和进入更大的市场；打破原有落后的体制坚冰，按照经济规律办事都是不可或缺的施政措施，但上述地区因受地理、交通、资金、城市功能的限制和影响，难以启动或实现经济的起航和较快增长，招商引资就是解决这一难题的最佳途径。因市场规律的作用，越是区域位置好、经济相对发达，基础设施比较好的地方，因蕴涵商机，外来资金投入量就越大；越是封闭落后、资金紧缺、城市功能低下的区域，因商业劣势引进外来资金的可能性就越小，由此导致发达地区更发达，落后地区相对发达地区就更落后，没有一定优势条件的内陆县级区域招商引资工作的难度就可想而知了。于是乎在这些个地区，招商引资上升到政治任务落实到各部门各单位，干部们全民皆兵出动招商；红头文件以一次更比一次的优惠政策招凤引凰；各地区从本位主义经济发展角度出发，区域县、市主要领导们更是从政绩绩效考核的角度考虑，不惜一切代价招引投资商这个财神菩萨。如此招商可能会换得短时间的经济繁荣，就业率上升，副产业带的拉动，流动人口的增加带动服务业的兴旺等等；但以牺牲大量能源资源、高耗低产的外来企业，在带动些许经济发展的同时，扔下大量的污染源使得该地区生态环境恶化，等到人们开始痛斥污染恶魔时，时任的父母官员早已是厅、司级别的领导了，后继任的领导们也只能照葫芦画瓢重复上任的施政策略，循环往复、如斯如是了。
二、环境保护
走进繁华的湘西南小县，街道两旁大小宾馆数不胜数，典雅别致的茶楼一家胜似一家，KTV包房里疲惫而沙哑的歌声夹杂着脂粉的气息回荡在午夜的大街小巷；漫步在宽敞的街道，成群结队、装扮时尚不逊“超女”的露脐养眼美女们点缀着城市的繁华。但歌舞升平的背后你不会想到，前面提到的这家外资木材加工企业高耸的烟窗正夜以继日的冒着浓浓的黑烟，黑压压的令人窒息；附近养鱼专业户的水塘里漂浮着张着大口垂死挣扎泛白肚的鱼群；工厂周边市内主要蔬菜供应地的菜农们无奈地看着发黄而萎缩的田间蔬菜，当地政府掷地有声“打造绿色蔬菜基地，让市民吃放心蔬菜”的公开承诺如今如昨，却又变的如此不堪一击。笔者从事基层法律服务从业工作多年，在办理一起该木材加工企业周边居民的有关案件调查取证过程中，惊讶的发现这些居民家中刚刚擦抹过的桌、椅等家具上不到二十分钟就堆积了厚厚一层飞尘和颗粒，空气中颗粒飞尘含量高的惊人，笔者捂鼻记完《询问笔录》快速逃离了这一区域。据当地居民反映，原来没有引进这个木材加工企业前，这个地方碧水蓝天，菜农的蔬菜长势鲜嫩且产量居高不下，但自从广东老板来这里投资建厂后，蔬菜萎黄，基本没有收成了。菜农们多次想找该企业交涉污染赔偿问题，但均被穿着制服的保安挡在铁门之外。其后上访、申诉均未有满意的解决，只得到了少的可怜的一点象征性补偿，有人提出聘请律师打官司寻求司法救济，但要与县委、政府特别保护的外商企业打官司谈何容易啊，司法行政机关对律师、法律工作者的要求是涉及上述案件一定要先报告再考虑是否受理；法院受理类似的案件也是特别的慎重，轻易不敢做出判决。有外来旅游到此的环保专业大学生预言，不用二十年这个范围的居民一定会出现因污染导致的群体怪病，究竟是否有这样的严重？当地环保部门一直没有出具令人信服的权威检验报告来安慰这些受害人群。
依然还是这个木材加工企业，维持其正常生产的代价是大量消耗木材原料，有限的森林植被怎经得起如此消耗？郴州资兴山体滑坡、洪水泛灾的警示就在眼前，以牺牲资源和破坏生态环境为代价换取区域经济短期快速增长值得吗？
今年五月下旬，《民主与法制时报》以《湖南怀化屋背山林地生态遭严重破坏》为题，报道了该县翠竹成林，环境清幽的怀化屋背山林地，如今非法矿井如“老鼠打洞”，青山千疮百孔，一片萧瑟景象，《政府工作报告》中“既要金山、银山，又要青山绿水”的表白在这里显得如此苍白无力。据该报记者调查，非法锰矿的滥挖乱采、乱洗，已严重破坏了这一带的生态环境。令人宽慰的是，这一状况已经得到县委、政府的高度重视，正着手重拳治理，但恢复、治理需要投入的资金一定不会是小数，是否能完成预期的治理目标，目前只能拭目以待。
某老板在该县投资电解锰生产企业，在安装、生产开工前，当地群众集体反对该企业落户该地，为的是污染可能得不到有效的治理，企业为追求商业利润最大化，往往有意忽视污染物的处理和对周边环境保护。当地党委、政府为保护招商引资企业合法权益，营造、优化良好的招商引资环境，遂调动公安、检察、法院、司法行政大批干警制止群众的“不法阻饶行为”，以强有力的行政手段使该企业顺利落户并投产，且予挂牌特别保护。究竟该企业带给当地老百姓的是福？是祸？相信若干年后自有公论。
在此值得一提的是湘西南边陲明珠靖州苗族侗族自治县，注重环境保护，倡导人人植树造林、狠抓落实退耕还林。该县横江桥乡的造林工作做的是有声有色，时任该乡党委书记的杨正求说：“我们现在首先考虑护好林，在护的基础上造好林，一棵成材的活立木砍伐下来后所能利用的价值只是不砍伐这棵树所创造的生态价值的十分之一”。
笔者认为，正确有效执行环保法律、法规，建立有效环保执法机制，加大执法力度，建立环保部门从中央到地方的垂直管理机制；改变区域任期内主要领导政绩考核标准，确立任期内主要领导经济可持续发展绩效考核、评估机制。加大招商引资质量考察，改变随意引进淘汰行业、高耗能、低产出产业落户当地；加大对招商引资干部法制培训教育，提高他们在招商引资工作中的法律意识。 牢固树立和认真落实科学发展观，通过发展来解决招商与环境问题，通过解决环境与招商问题来促进发展， 走发展与环境保护双赢之路，才能实现区域经济可持续稳定的发展。
（作者：陈平 湖南省靖州苗族侗族自治县司法局 司法行政网站办公室主任）

湖北省人民政府


湖北省招标投标综合管理办法

湖北省人民政府令第219号


二００一年十二月十日

　　《湖北省招标投标综合管理办法》已经2001年11月19日省政府常务会议审议通过，现予发布，自2002年1月1日起施行。

　 第一章 总 则

　　第一条　为规范招标投标活动及行政监督管理,根据《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)等有关法律法规,结合本省实际,制定本办法。
　　第二条　在本省行政区域内的招标投标活动,适用本办法。
　　第三条　县级以上人民政府发展计划行政主管部门负责指导和协调本行政区域内的招标投标工作。
　　县级以上人民政府发展计划、经济贸易、交通、建设、水行政等有关部门依照各自的职责,对招标投标活动进行监督管理。
　　第四条　任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。
　　第五条　在本省行政区域内进行招标投标活动,必须遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。
　　任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标。
　　第六条　对项目法人依法自主进行的招标投标活动,由项目审批部门按照国家规定履行项目招标核准(审批)手续,其他任何部门不得以任何方式非法干涉招标投标活动。
　　第七条　对依法必须招标的工程建设项目的招投标,实行事前核准、事后备案及重大项目稽察制度。

第二章 招标范围和规模标准

　　第八条　下列工程建设项目,包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,符合本办法第十四条规定的规模标准的,必须进行招标:
　　（一）大中型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;
　　（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;
　　（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。
　　前款规定的项目中,属本办法第十五条规定情形的,可以不进行招标。
　　第九条　关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围包括:
　　（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目;
　　（二）铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目;
　　（三）邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通信项目;
　　（四）防洪、灌溉、排涝、引(供〉水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目;
　　（五）道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市设施项目;
　　（六）生态环境保护项目;
　　（七）其他基础设施项目。
　　第十条　关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括:
　　（一）供水、供电、供气、供热等市政工程项目;
　　（二）科技、教育、文化等项目;
　　（三）体育、旅游等项目;
　　（四）卫生、社会福利等项目;
　　（五）商品住宅,包括经济适用住房;
　　（六）其他公用事业项目。
　　第十一条　使用国有资金投资项目的范围包括:
　　（一）使用各级财政预算资金的项目;
　　（二）使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金的项目；
　　（三）使用国有企业事业单位自有资金,并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。
　　第十二条　国家融资项目的范围包括:
　　（一）使用国家发行债券所筹资金的项目;
　　（二）使用国家对外借款或者担保所筹资金的项目;
　　（三）使用国家政策性贷款的项目;
　　（四）国家授权投资主体融资的项目;
　　（五）国家特许的融资项目。
　　第十三条　使用国际组织或者外国政府资金的项目的范围包括:
　　（一）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目;
　　（二）使用外国政府及其机构贷款资金的项目;
　　（三）使用国际组织或者外国政府援助资金的项目。
　　第十四条　本办法第九条至第十三条规定范围内的各类工程建设项目,达到下列标准之一的,必须进行招标:
　　（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的;
　　（二）重要设备、材料等货物的采购,单项合同估算价在100万元人民币以上的;
　　（三）勘察、设计、监理等服务的采购,单项合同估算价在50万元人民币以上的;
　　（四）单项合同估算价低于（一）、（二）、（三）项规定的标准,但项目总投资额在3000万元人民币以上的。
　　　　第十五条　下列项目可以不进行招标:
　　（一）涉及国家安全、国家秘密,有保密要求的项目;
　　（二）抗洪、抢险、救灾的应急工程项目;
　　（三）利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况的项目;|
　　（四）建设项目的勘察、设计采用特定专利或者专有技术的,或者其建筑艺术造型有特殊要求的;
　　（五）国家规定可不进行招标的其他项目。
　　符合上述规定可以不进行招标的工程建设项目,在报送工程建设项目可行性研究报告或初步设计时,应提出不招标的申请,说明不适宜招标的原因,由项目审批部门会同有关行政主管部门核准。
　　第十六条　省发展计划行政主管部门可以根据实际需要,会同省人民政府有关部门对本办法规定必须进行招标的工程建设项目的具体规模标准进行部分调整。
　　市、州发展计划行政主管部门根据实际情况,可以会同有关部门提出本地区必须进行招标的具体范围和规模标准,报同级人民政府批准,并报省发展计划行政主管部门备案,但不得缩小本办法规定的必须进行招标的范围。
　　第十七条　货物、服务项目的强制招标范围和规模标准由省发展计划行政主管部门会同有关部门提出,报省人民政府批准。
　　
第三章　招标程序、方式和招标组织形式

　　第十八条　工程建设项目招标投标活动按照下列程序进行:
　　（一）依法必须招标的项目,在编制和报送项目可行性研究报告时,一并提出项目的具体招标范围、招标方式和招标组织形式,报项目审批部门核准;
　　（二）编制招标文件;
　　（三）发布招标公告或发出投标邀请书
　　（四）向招标人递交投标申请;
　　（五）对潜在投标人进行资格审查;
　　（六）向合格的投标人发售招标文件和相关资料,组织投标人进行现场勘察,并对相关问题作出说明;
　　（七）编制投标文件,并按招标文件规定的要求投标;
　　（八）组建评标委员会;
　　（九）开标、评标,提交评标报告;
　　（十）按评标委员会的意见确定中标人;
　　（十一）依法必须进行招标的项目在定标后应按规定向有关部门提交书面报告;
　　（十二）发出中标通知书,签订合同。
　　货物、服务项目的招标投标,参照上述规定的程序进行。
　　第十九条　全部使用国有资金投资或者国有资金投资控股或者占主导地位的依法必须进行招标的项目,应当公开招标。
　　采用公开招标方式的,招标人或其委托的招标代理机构,应当发布招标公告。
　　依法必须进行招标项目的招标公告,应当在国家和省发展计划行政主管部门指定的报刊、信息网络或者其他媒介上发布。
　　第二十条　省重大建设项目有下列情形之一,不适宜公开招标的,经省人民政府批准,可以邀请招标:
　　（一）因技术复杂、专业性强或者有其他特殊要求的;
　　（二）只有少数几家潜在投标人可供选择的;
　　（三）涉及国家机密或专利权保护的;
　　（四）受自然资源及环境限制的;
　　（五）新技术或技术规格事先难以确定的。
　　投标邀请书发出前,应当向项目审批部门和有关部门备案。
　　涉及国家秘密的项目的邀请招标,应当在省保密行政主管部门的监督管理下进行。
　　第二十一条　招标人有权自行选择招标代理机构,委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。
　　招标人自行办理招标事宜,应当具有编制招标文件和组织评标的能力,具体包括:
　　（一）具有项目法人资格(或者法人资格);
　　（二）具有与招标项目规模和复杂程度相适应的工程技术、概预算、财务和工程管理等方面专业技术力量;
　　（三）有从事同类工程建设项目招标的经验;
　　（四）设有专门招标机构或者拥有3名以上专职招标业务人员;
　　（五）熟悉和掌握招标投标法及有关法规规章。
　　依法必须进行招标的项目,项目审批部门对招标人的资格进行审查并核准后,招标人可以自行办理招标事宜,并向有关行政监督部门备案。
　　一次核准手续仅适用于一个工程建设项目。
　　第二十二条　招标人自行招标的,招标人在报送项目可行性研究报告时,一并报送下列书面材料:
　　（一）招标人营业执照;
　　（二）与招标项目相适应的专业技术力量情况;
　　（三）内设的招标机构或者专职招标业务人员的基本情况;
　　（四）拟使用的专家库情况;
　　（五）其他材料。
　　第二十三条　依法必须招标的项目在定标后,招标人应当自确定中标人之日起15日内,向项目审批部门和有关行政主管部门提交招标投标情况的书面报告。
　　书面报告应包括下列内容:
　　（一）招标方式、招标组织形式和发布招标公告的媒介；
　　（二）资格预审文件和资格预审结果(实行资格预审的);
　　（三）招标文件
　　（四）评标委员会的组成和评标报告;
　　（五）中标结果。
　　
第四章　行政监督管理

　　第二十四条　省发展计划行政主管部门在招标投标监督管理中，履行以下职责：
　　（一）指导协调职责。会同有关部门拟定招标投标的综合性法规、规章和政策,提出必须招标的项目范围和规模标准以及不适宜招标的项目范围,指定必须招标项目的招标公告发布的媒介并对其实施监督,协调处理有关部门在招标投标活动中出现的争议和矛盾;
　　（二）重大项目招标投标专项稽察职责。组织省重大建设项目稽察特派员,对本行政区域内重大项目建设过程中的工程招标投标进行监督检查;
　　（三）查处违法行为职责。依照管理权限受理有关方面对招标投标违法行为的投诉,查处违反《招标投标法》和国家有关规定的行为。
　　第二十五条　项目审批部门在审批依法必须进行招标的项目的可行性研究报告或初步设计时,一并核准项目的具体招标范围、招标方式和招标组织形式。
　　第二十六条　有关行政监督部门负责对招标投标过程(包括招标、投标、开标、评标、中标)中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动进行监督执法,具体职责分工如下:
　　（一）工业〈含内贸〉、水利、交通、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法,分别由经贸、水行政、交通、信息、产业等行政主管部门负责;
　　（二）各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；
　　（三）进口机电设备采购项目的招标投标活动的监督执法,由经贸行政主管部门负责;
　　（四）凡使用财政性资金纳入政府采购目录的政府采购招标投标项目,由财政部门负责进行监督管理。
　　属于国家垂直管理的产业和行业以及其他新行业、新领域招标投标活动的监督执法,按照国家有关规定执行。
　　有关行政监督部门应将监督过程中发现的问题,及时通知项目审批部门。
　　第二十七条　各级人民政府应当积极培育和规范招标代理机构,严格资质管理。
　　招标代理机构应依照《招标投标法》和国家规定的要求设立。
　　第二十八条　各类招标代理机构的资格认定分别由有关行政主管部门负责:
　　（一）从事各类工程建设项目招标代理业务的招标代理机构,其资格由省建设行政主管部门认定;
　　（二）从事技术改造项目有关的国内设备、材料等货物招标业务以及从事与项目有关的进口机电设备招标业务的招标代理机构,其资格由省经贸行政主管部门认定;
　　（三）从事与政府采购、药品采购发包等招标业务的招标代理机构,其资格由有关行政主管部门认定。
　　招标代理机构的资格认定条件按照国家有关规定执行。
　　
第五章　法律责任

　　第二十九条　违反本办法规定,必须进行招标的项目不招标,将必须进行招标的项, 目化整为零,或者以其它任何方式规避招标的,由项目审批部门责令限期改正,可处以项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款;对全部或者部分使用国有资金的项目,由项目审批部门按照职责范围暂停项目执行或者暂停资金拨
付。
　　第三十条　违反本办法规定,在招标投标过程〈包括招标、投标、开标、评标、中标〉中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标的,由有关行政监督部门按照《招标投标法》的规定给予处罚。
　　第三十一条　招标人不按本办法规定要求履行事前核准手续的或者报送的书面材料有遗漏的,项目审批部门要求其补正;不及时补正的,给予警告。
　　第三十二条　招标人不按本办法规定提交招标投标情况的书面报告的,项目审批部门要求补正;拒不补正的,给予警告,并视招标人是否有《招标投标法》第五章规定的违法行为,给予相应的处罚。
　　第三十三条　招标人或其委托的招标代理机构有下列行为之一的,由省发展计划行政主管部门责令限期改正,给予警告,情节严重的,按照《招标投标法》的规定予以处罚:
　　（一）依法必须招标的项目，应当发布招标公告而不发布的；
　　（二）不在国家和省指定媒介发布依法必须招标项目的招标公告的;
　　（三）招标公告中有关获取招标文件的时间和办法的规定明显不合理的;
　　（四）提供虚假的招标公告、证明材料的,或者招标公告含有欺诈内容的；
　　（五）在两个以上媒介发布的同一招标项目的招标公告的内容不一致的。
　　第三十四条　指定媒介无正当理由拒绝发布招标公告或无正当理由延误招标公告的发布时间的,由省发展计划行政主管部门给予警告;情节严重的,取消指定。