政府采购评审专家制度有待理顺

作者：谷辽海
来源：中国经济时报
发表时间：2005年9月20日

政府采购评审专家是指政府采购的投标文件（包括招标以外采购方式中的报盘文件、报价文件等）在开标之前，具有技术、经济等方面高级职称的专家学者受采购人或采购代理机构的聘请，参加招标、竞争性谈判、询价、单一来源等政府采购活动评审，依照法律和招标文件的规定，对投标文件进行审查、评估和判断，以确定货物、工程和服务的合格供应商。

我国的《招标投标法》有多个条款规定公共采购评审专家的权利和义务，但《政府采购法》没有一个条文规范评审专家。为此，财政部协同监察部于２００３年１１月１７日共同制定了《政府采购评审专家管理办法》（以下简称《办法》）。《招标投标法》虽然建立了公共采购的评审专家制度，但由于立法的缺陷，受聘专家难以站在第三方的立场进行客观公正、公平的评审。《办法》虽然进行了一些弥补，但毕竟是属于行政规章，其位阶较低，又不能与法律相冲突。以下，笔者从立法所存在的缺陷和实践中普遍存在的问题，对我国的评审专家制度进行一些分析。

首先，现行法律为采购主体牟取私利提供了法定机会。我国公共采购市场活跃的一支庞大队伍是以营利为目的的招标公司，从业人员鱼龙混杂，不需要参加全国统考获得从业资格，不需要领取全国统一的上岗执业证，很少有经过专业的法律职业培训，不受公务员编制的法纪约束，没有专门规范其行为的法律和行政法规。多年来，国家公共采购的重大项目基本上都是委托这些中介机构来完成的。根据《招标投标法》规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责，中标供应商的确定是由评标委员会来决定的，表面上似乎很公正。然而，评标委员会的成员主要是来源于招标公司的专家库，报酬是由招标公司支付的，酬金的多少也是由招标公司决定的。受聘专家拿了招标公司给付的酬金，评审意见不可能违背委托人的意志。

这样看来，好像所有的黑箱操作都源于招标公司，也不尽然。供应商想获得采购项目主要有两条途径，其一是直接从采购人通常是用户下手，按照采购标的额给付具体掌权人回扣。招标公司为了源源不断地代理业务，通常都会对采购人俯首贴耳，言听计从，服从对中标供应商的安排。其二，是通过寻租人招标公司这个桥梁，通络关系，为行贿人和受贿人提供方便，然后获取相应报酬。由于寻租人为了承揽采购项目的代理业务，从而能够在中标供应商那儿获取巨额的采购代理费和中标服务费，为此，招标公司情愿为设租人当替罪羊。可见，现行法律为设租人和寻租人提供了合法的获取私利空间。

其次，评审专家的管理缺乏科学有效的机制。首先，评审专家库管理混乱。根据《招标投标法》，公共采购市场的评审专家主要来源于两类专家库，一是国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册；一是招标代理机构自己建立的相关专业的专家库内。专家的产生可以采取随机抽取方式，也可以直接确定。依照《办法》，专家库由财政部门统一建立和管理，也可以借用代理机构的专家库，评审时在财政部门监督下通过随机方式抽取。其次，评审专家无法有效进行评审。为了避免评审专家与采购主体和供应商之间进行“勾兑”串通的几率，《办法》规定，评审专家的抽取时间原则上应当在开标前半天或前一天进行，特殊情况不得超过两天。评审专家都是业余的，有自己的科研业务，随机抽取的专家在开标前半天接到开会通知，有些根本就无法参加评审，有些匆忙赶到现场，也不可能在几个小时之内马上有自己的独立观点。因为厚如砖块的数百页招标文件和投标文件，全部看完至少需要两三天时间。评标现场的专家打分基本上是招标公司误导的结果。第三，评审专家的专业分类不科学。现行法律只规定技术、经济等方面的专家，非常笼统，导致评审专家的确定带有极大的主观随意性。第四，电脑随机抽取专家并不能保证评审活动的公正。虽然电子商务普遍进入了我国的各级政府机关，互联网对于提高政府采购效率大有帮助，然而虚拟世界中的各种程序毕竟是在我们自然人控制之下。第五，法律方面的专家基本上都被排除在政府采购活动之外。“标书”的合法性、供应商的商务资质、评标程序的合法性等方面都涉及到法律问题，但我们在评审专家名录中很少看到有法律界的专家介入。第六，评审专家的数量存在着尴尬。根据《招标投标法》，依法必须进行招标的项目，其评标委员会成员人数为五人以上单数。实践中，不管多大的采购项目，招标公司通常将评审专家控制在五名以内。因为多增加一名专家，就意味着招标公司多支付一份报酬。同时也不利于招标公司对专家的意见进行统一和控制。第七，现行法律限制了评审专家的地区分布。依照《招标投标法》，评审专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平。具备这样条件的专家大多集中在北京、上海、广州、天津等大城市，中小城市相对就少，采购主体可以选择的余地也就很有限。同样道理，如果北京的专家到西部一个城市去参加评审，必然会增加招标公司的费用支出。第八，现行法律造成了评标委员会主任委员独断专行。根据法律和行政规章，评标工作由评委会负责。在实际操作中，多数项目五人组成评委的时候比较多。五人当中，三人是外请的专家评委，一人是采购人的代表，一人是招标公司的代表，往往大家轮流“执政”，如果采购人的代表“官”比较大，是单位的某长，也许是上级部门的领导，那么，他有倾向地介绍情况，找意向的投标供应商“询标”，成为实际上的主持人，很容易使评委会迅速做出评标结论。如果由外聘的专家担任评委会的主任委员，相对而言，利大于弊。

总而言之，不论是立法还是实践，我国的专家评审制度均存在着严重的问题。如果想从根源上解决上述的重大缺陷，必须将符合国际惯例的《招标投标法》内容纳入到《政府采购法》中，取消能够产生私利空间的法条，同时改变定标方法，限制综合评分方法的广泛运用，拒绝以营利为目的招标公司代理政府采购业务，从而才能降低寻租人与设租人合作博弈的几率。（１９）

(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师)


吉林省人大常委会


吉林省地方各级人民代表大会代表工作条例
吉林省人大常委会


（1989年11月20日吉林省第七届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 代表的职权和义务
第三章 代表工作的组织和方式
第四章 代表行使职权的保障
第五章 对代表的监督
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了保障地方各级人民代表大会代表依法履行职责，完善地方各级人民代表大会制度，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，
结合我省实际，制定本条例。
第二条 地方各级人民代表大会代表是本级地方国家权力机关的组成人员，代表人民行使宪法和法律赋予的各项权力。
第三条 地方各级人民代表大会代表要在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，依法行使职权。
第四条 地方各级人民代表大会代表要密切联系人民群众，反映人民群众的意见和要求，并接受其监督。

第二章 代表的职权和义务
第五条 地方各级人民代表大会代表在人民代表大会会议期间行使下列职权：
（一）出席本级人民代表大会会议；
（二）依法提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案及建议、批评和意见；
（三）参加本级人民代表大会会议的各项选举活动；
（四）依法对各项工作报告、决议、决定和地方性法规等议案进行审议和表决；
（五）依法提出对本级国家机关领导人员的罢免案；
（六）依法提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案；
（七）依法书面或口头向有关国家机关提出询问。
第六条 地方各级人民代表大会代表在人民代表大会闭会期间行使下列职权：
（一）对本级行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族等工作和人民群众普遍关心的重大事项进行视察；
（二）应邀列席本级人民代表大会常务委员会、专门委员会和原选举单位的人民代表大会及其常务委员会的有关会议；
（三）依法提议临时召集本级人民代表大会会议。
第七条 地方各级人民代表大会代表履行下列义务：
（一）在生产、工作和社会活动中模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密；
（二）同原选举单位或者选民保持密切联系，学习、宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求；
（三）在本级人民代表大会闭会以后，及时向所在地和工作单位的人民群众传达会议精神，促进会议通过的各项决议、决定的贯彻执行。

第三章 代表工作的组织和方式
第八条 地方各级人民代表大会代表在人民代表大会会议期间，按选举单位或地域组成代表团，在大会主席团统一领导下进行工作。
在县级以上的地方各级人民代表大会会议期间，人民解放军人民武装警察部队的人大代表，可单独组成代表团，在大会主席团统一领导下进行工作。
第九条 地方各级人民代表大会代表在人民代表大会闭会期间，可以按地域、行业系统建立代表小组或联合代表小组，履行代表职责。
第十条 地方各级人民代表大会代表在人民代表大会闭会期间，履行职责的主要方式是进行集中视察或就地就近持证视察。
第十一条 地方各级人民代表大会代表视察提出的建议和意见，按分级办理的原则由本级人民代表大会常务委员会交有关部门和单位办理。

第四章 代表行使职权的保障
第十二条 地方各级人民代表大会代表在人民代表大会会议上的发言和表决，不受法律追究。
第十三条 县级以上的地方各级人民代表大会代表，在人民代表大会会议期间，非经本级人民代表大会主席团许可；闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者常
务委员会报告。
第十四条 地方各级人民代表大会常务委员会、各专门委员会都应做好联系代表的工作，为代表履行职责服务。
第十五条 地方各级人民代表大会常务委员会、各专门委员会的组成人员，应采取多种方式征求和听取代表的意见、要求和建议，并及时反映给本级人民代表大会常务委员会。
第十六条 地方各级人民代表大会常务委员会、各专门委员会和代表的选举单位，在本级人民代表大会举行会议之前或平时根据需要，安排代表进行视察。
第十七条 地方各级人民代表大会代表提出的各种建议、批评和意见，地方各级人民代表大会常务委员会除直接办理的以外，均交本级人民政府、人民法院、人民检察院等有关单位办理。各承办单位必须及时办理，并将办理情况在三个月内答复代表，代表对办理情况仍有意见时，承办
单位须重新办理。
第十八条 地方各级人民代表大会代表每年脱产履行代表职责的时间，省人大代表一般二十天左右；市、州和县（市、区）人大代表一般十五天左右；乡（镇）人大代表一般十天左右。
第十九条 地方各级人民代表大会代表进行视察和日常活动必需的经费，作为专项拨款，由各该级财政列支。
第二十条 地方各级人民代表大会代表脱产履行代表职责，其工资、奖金和其他福利补助由代表所在单位按出勤发给；无固定工资收入的代表，由各该级财政发给误工补贴。
第二十一条 地方各级人民代表大会代表依法履行职责时，有关单位和组织要给予支持，提供必要的便利条件。凡是对代表依法履行职责进行刁难、阻碍或打击报复的，地方各级人民代表大会常务委员会应当责成有关部门严肃处理，直至追究法律责任。

第五章 对代表的监督
第二十二条 地方各级人民代表大会代表要加强与原选举单位和选民的联系，接受他们的监督，听取他们的意见，改进工作。
第二十三条 选举单位或选民，有权依法撤换和罢免自己选出的代表。
第二十四条 地方各级人民代表大会代表在本行政区域内调动，其代表资格不变，可根据情况调整所参加的代表小组。

第六章 附 则
第二十五条 本条例如与全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律有抵触时，以全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律为准。
第二十六条 本条例自通过之日起施行。



1989年11月20日