全国人大常委会法制讲座第二十五讲
行政许可与行政强制法律制度

应松年


一、行政许可法律制度

(一)行政许可法律制度概述

行政许可是一项极为重要的法律制度，是国家为维护经济秩序、社会秩序和公共利益，保护资源和生态环境，保障公民权利等而设立的具有多方面功能的法律制度，为世界各国所普遍重视和广泛适用。

1．行政许可制度的涵义与性质行政许可也就是通常所说的行政审批，是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事某种行为、确认某种权利、授予某种资格和能力的行为。

许可，对被授予者说，是赋予权利，如准予驾驶机动车，准予开办会计师事务所，因而有时被称为授益行为。但是对更多未被赋予权利者来说，则是一种禁止，是对行使某种权利的限制，所有未取得驾驶证者都不得开汽车；未被批准开办会计师事务所者，一律不得开办。因此，从性质上说，许可是对限制或禁止的解除。

在法治国家里，公民可以从事一切活动，除非法律有禁止。许可正是权利与禁止这两者的结合点。例如，为了维护社会秩序和公共利益，对机动车驾驶必须实行许可制度。开车是一件具有危险性的事情，因此一般人不得开车；但开车又是具有利益性的事情，因而又应该允许开车。为了利用其有利方面，防止损害他人和公共利益的事情发生，国家就需要实行驾驶机动车的许可制度，一般人都禁止开车，但会驾驶汽车、懂得驾驶规则者可以被许可。很显然，对某一事项是否应该设立许可制度，是建立在这样的基础上的：一方面，这一行为具有潜在的危险性，另一方面，又对需要者有利。如果绝对有害，所谓有百害而无一利，就不可能建立许可制度；反之，只有好处，对社会和他人都无不利，完全可以由个人、组织自行决定的，也不可能建立许可制度。许可的这一普遍禁止的性质，使许多国家将此称为管制，日本则称为规制。有利有害，为能达到趋利避害的目的，这才需要设置许可制度。

2.许可的范围与种类

许可是对禁止的解除，这是社会生活所必需的，其原因也是多方面的。有可能是为了维护经济秩序、社会秩序和公共利益，也有可能是由于数量的限制，或者对从事服务行业者要求有特殊的资格，等等。从实践看，许可的范围大致包括以下几类：第一，为了社会安全和公共利益，对于直接影响人身健康、生命财产安全的产品的生产、经营、运输等需要实行许可；第二，对数量有限的自然资源或社会资源的开发利用需要实行许可；第三，对自然垄断的行业的准入，需要实行许可；第四，对为公民提供服务、直接影响公共利益，因而要求提供者必须是具备特殊信誉、条件、技能的个人、组织，由此而必须实行许可，等等。当公民、法人或其他组织需要取得许可时，就要由公民、法人或其他组织依法定条件和程序提出申请，经有关行政机关依法审查，决定是否许可。

但是，上述这些领域是否必须由行政机关直接进行审批?实践证明并非如此。例如，自然资源的开发利用，有的就可以运用市场机制来解决；对某些特殊行业从业者的资格、资质的控制，就可以授权中介组织、行业自律组织来承担。此外，许可是一种事先控制，但许多事情其实完全可以通过事后监督来解决，而不必实施严格的许可制度。

对许可进行分类比较困难，因为条件、标准很难统一。按禁止的严格程度的不同，理论上许可大致可分为特许、一般许可、认可与核准、登记等种类。特许针对那些控制较严，只给少许符合条件者以许可的事项，如某些特别自然资源的开发利用；对公共安全有重大影响的事项；某些带有自然垄断性质的行业的市场准入等。绝大部分许可属于一般许可，并无数量上的限制，只要符合条件就可申请。认可和核准则更加宽松，行政机关的任务只是审查是否符合条件。登记是否可列入许可范围，理论上尚有争论。因为行政机关在这里的任务只是对符合条件者就予备案登记，作出公示，以备检查，对申请材料所反映的事实和权利义务关系的真实性不作实质性审查，由申请登记者自行负责。至于实践中行政机关如何掌握许可的条件，一般都由设置许可的法律规范明确规定。

3．许可的基本原则

归纳我国和西方国家的经验或法律规定以及WTO的规则要求，许可制度大致包含如下几项基本原则：

(1)法定原则。由于许可制度直接关系公民、法人和其他组织的权利，因此，许可的设定、实施机关的权限和义务、获得许可的条件和程序等，都必须由法律规定。

(2)公开、透明原则。许可的设定过程，设定许可的法律文件，许可的条件、程序，都必须公开、透明。

(3)公正、公平原则。设定和实施许可，必须平等对待同等条件的个人和组织，不得歧视。

(4)便民、效率原则。许可在程序设置上必须体现方便申请人、提高行政效率的要求。

(5)救济原则。包括在实施许可时，申请人有权陈述、申辩、依法请求听证、申请复议和提起诉讼等。

(6)诚实信用、信赖保护原则。诚实信用是民事行为中最重要的原则，是市场经济活动的基础，它要求对待别人的利益像对待自己的利益一样。这一原则也是政府行政活动的基本原则，它要求政府信守自己的诺言，要求行政活动具有真实性、稳定性和善良性。行政机关制定的规范或作出的行为应具有稳定性，不能变化无常，不能溯及既往。在诚信的基础上产生信赖保护原则，即公民基于对行政机关信赖所作的行为，应得到行政机关的保护，这一原则尤其适用于行政机关的“授益行为”。行政机关不得随意变更或撤销许可。因公共利益的需要，必须撤销或变更许可的，行政机关应负责补偿损失。例如公民投资某一项目，已得到批准，但后来行政机关出于某种公共利益的考虑，要撤销许可，就必须承担补偿责任。

(7)监督与责任原则。谁许可，谁监督，谁负责。许可要与行政机关的利益脱钩，与责任挂钩。行政机关不履行监督责任或监督不力，甚至滥用职权、以权谋私的，都必须承担法律责任。

(二)我国行政许可制度的现状、问题和行政许可立法

1.我国行政许可制度的现状与问题改革开放以来，经过十几年的发展，我国已经在很多必要的行政管理领域设置了许可制度，对维护经济和社会秩序，保障国家、社会和公民的权利和利益方面，起到了积极作用，但由于缺乏统一的法律规定，许可设置过多过滥，程序繁琐，很多方面已经走向反面，成为阻碍经济发展、损害公民权利的扰民制度，有些还成为腐败的温床。从法律上看，目前我国的行政许可制度存在以下几个方面的问题：

第一，行政许可设置过多过滥。全国统计，行政许可事项在三千项左右，各省市统计，一般也是两千项以上，除法律、法规外，一些地方或部门在行政规范性文件中，随意设定各种许可制度，或在各种许可制度以外，另加年检、月检等等。

内蒙古自治区人民政府


内蒙古自治区城市市容和环境卫生违法行为处罚规定

内蒙古自治区人民政府令

第 144 号

　　《内蒙古自治区城市市容和环境卫生违法行为处罚规定》已经2006年1月12日自治区人民政府第二次常务会议审议通过，现予发布，自2006年5月1日起施行。

自治区主席　杨　晶　
2006年3月13日　

　　第一条　根据《中华人民共和国行政处罚法》和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》，结合自治区实际，制定本规定。
　　第二条　在自治区城市内一切单位和个人应当遵守本规定。
　　第三条　违反国务院《城市市容和环境卫生管理条例》，有下列行为之一者，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的组织除责令其纠正违法行为、采取补救措施，可以给予下列行政处罚：
　　（一）随地吐痰、便溺，乱扔果皮、纸屑和烟头等废弃物的，处10元罚款；
　　（二）在城市建筑物、设施以及树木上涂写、刻画或者未经批准张挂、张贴宣传品等的，处200元以上1000元以下罚款；
　　（三）在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，堆放、吊挂有碍市容物品的，给予警告，可并处50元以上500元以下罚款；
　　（四）不按规定的时间、地点、方式，倾倒垃圾、污水、粪便的，给予警告，可并处50元以上1000元以下罚款；
　　（五）不履行卫生责任区清扫保洁义务或者不按规定清运、处理垃圾和粪便的，给予警告，可并处100元以上1000元以下罚款；
　　（六）运输液体、散装货物不作密封、包扎、覆盖，造成泄漏、遗撒的，处1000元以上3000元以下罚款；
　　（七）临街工地不设置护栏或者不作遮挡、停工场地不及时整理并作必要覆盖或者竣工后不及时清理和平整场地，影响市容和环境卫生的，给予警告，可并处1000元以上5000元以下罚款。
　　第四条　未经批准擅自饲养家禽家畜影响市容和环境卫生的，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的组织，责令其限期处理或者予以没收，并可处以50元以下罚款。
　　第五条　违反国务院《城市市容和环境卫生管理条例》，有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的组织责令停止违法行为，限期清理、拆除、重建或者采取其他补救措施，并可按以下规定给予处罚。
　　（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告标牌设施，影响市容的，可处以500元以上2000元以下罚款；
　　（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的，可处以100元以上1000元以下罚款；
　　（三）未经批准擅自拆除环境卫生设施或者未按批准的拆迁方案对环境卫生设施拆迁的，属于经营行为的处以5000元以上10000元以下罚款，属于非经营行为的处以500元以上1000元以下罚款。
　　第六条　损坏各类环境卫生设施及其附属设施的，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的组织除责令其恢复原状外，可并处100元以上1000元以下罚款。
　　第七条　行政执法人员有下列行为之一的，根据情节轻重给予批评教育或者给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成经济损失的，赔偿经济损失：
　　（一）未出示自治区行政执法证件的；
　　（二）未使用行政执法法律文书和罚没专用票据的；
　　（三）野蛮、粗暴执法的；
　　（四）应当受理的投诉事项不予受理或者应当查处的违法行为不予查处的；
　　（五）玩忽职守、滥用职权、徇私枉法的；
　　（六）其他违法行为。
　　第八条　本规定自2006年5月1日起施行。