小议农村市场的无照经营及对治策略

邹清奇


营业执照是国家依法确认经营者合法资格的法律凭证，相当于经营者的“经济户口”。根据我国法律规定，经营者唯有取得营业执照后，才能获得生产经营的权利，才有资格进入市场参与竞争，这是市场的准入规则。而无照经营者未经工商行政管理部门核准登记领取营业执照而擅自从事某种经营活动的行为，则是对这一规则的破坏。近年来，无照经营的问题日益突出，巳发展成为一个不容忽视的社会问题。在整顿和规范市场经济秩序的工作中，查处无照经营行为是亟待解决的重要问题。而我国作为农业大国，农村经济是国民经济的重要组成部分，农村市场是社会主义统一大市场的一部分（本文所称的农村市场指的是农村乡镇在广义概念上的市场），农村市场的无照经营现象也应认真重视和整治，维护农村市场的正常经营秩序，以保证农村经济健康有序地发展，保护农民朋友的合法权益。查处无照经营行为是一项社会系统工程,我们对工作的长期性和艰巨性要有充分的认识。作为扎根于农村基层工商所执法人员，我们必须剖析农村市场各类经营主体的性质、组成、特征，诊断农村市场的无照经营行为的病症表现，研究针对整治策略。国务院颁发的《查处取缔无照经营办法》是对治这一“顽疾”的良药，为查处工作提供了有力的法律武器。但就农村市场的无照经营现象而言，自有其产生的深刻历史根源和复杂成因，不可能因该法的贯彻实施而灰飞烟灭，还必将长期存在农村经济生活中，需要我们以科学而又实用的态度来思考、探索、实践对治的方法措施。
农村市场无照经营的成因、分类及各自特征
农村经济相对于城市经济而言，具有分散性、自发性、规模小等特点。总的来说，相对落后的经济水平、简陋的经营条件、闭塞的交通通讯条件等是农村市场的无照经营行为产生的物质基础和客观原因，农村居民相对低下的文化水平、落后的消费习惯、薄弱的法律法规意识是无照经营行为产生的主观原因，而传统落后的生产手工艺、经营惯例、风俗习惯是其存在的社会土壤。首先，农村没有大型的、规模化的综合市场，只有少量的农村集贸市场和零星的集市贸易点，且分布极不平衡；农村乡镇也没有什么规模化的企业和其他经济实体，农村居民的收入还是以农副业生产所获为主居民消费力低，市场的购买力弱，可容纳的经营空间小；而农村富余劳力资源丰富，经商办个体的人数年年递增，造成商业资源的增长和劳动力对其的日益需求不成正比，过度的、不良性的市场竞争造成农村经营者的市场利润率低。农村的无照经营跨越了相关部门的行政审批和主体资格审核而非法进入市场参与竞争，偷漏税费，逃避了相关职能部门的监督管理，以图达到减少交易成本支出、获取非法利润的目的，这便是无照经营行为的利益驱动机制。笔者认为，愈是前置审批手续繁多的行业，无照经营者通过规避法律性登记而从中节约的成本费用越大，因而利润率越高，则此类行业的无照经营现象越严重；特别是一些伪劣假冒商品的生产和销售者，为了获取高额的利润而不惜以身试法。其次，农民收入水平低，过重的税费负担和不正常的摊派使农村经营者难以为继，于是有的经营者干脆从事无照经营。再次，现有的法律法规不完善，隐性市场障碍的存在，部门之间的不协调，监督管理措施的相对落后，农村基层工商所相对薄弱的人力、物力、财力等执法资源而造成执法力量的严重不足等，也是造成农村市场无照经营行为泛滥很重要的原因。
按照农村市场无照经营行为的性质，笔者认为可以将无照经营者分为以下几种类型：
⑴从事生产成本小、不成规模的传统手工业的无照经营者。如豆腐、酿酒、米粉加工等传统手工业，在农村具有悠久的历史习惯，一般以家庭经营为主，具有分散性、流动性和季节性的特点。此类无照经营者有手艺，往往抱有“我不过是吃手艺饭，要我办什么执照”的想法；有的因经营的规模小，又没有什么生产经营工具和设施，造成此类经营者逃避管理的侥幸心理很强的特征，他们对待工商部门的执法行动抱住“你来我走，即使被你查到了也罚不了我多少钱”的心态。而因他们的确也没有什么有价值的生产经营工具，工商部门查处时即使实行强制扣留措施往往收效甚微，因而此类经营者取而不绝。
⑵抱住“试业心理”的无照经营者。这部分初具规模的无照经营者刚开业不久，认为有个试业期是天公地道的，而自已可以等试业期过后才作出是否办照的决定，所以他们被查处时还振振有词：“我刚开业不久，还未过试用期限呢。”这显然是自以为是的习惯性思想作怪。
⑶有证无照的经营者。有的经营者认为许可证可以代替营业执照，他们认为只要各种许可证样样齐全，就可以开业，不用到工商部门去办理营业执照了。如有的从事运输业的个体经营者认为自己已经办理了驾驶证、营运证，就可以搞营运，不关工商的事。又比如税务部门以前凭工商营业执照发放税务登记证，现要无需营业执照，个人直接申请也可以核发了，于是经营者认为有了税务登记证就合法了。
⑷法定前置审批手续繁多的行业的无照经营者。就市场准入规则而言，我国实行的“严把关”的市场准入资格审核，即是对涉及多个行政管理部门审批的行业，经营者开业之前，务必先要获得相关部门颁发的各类许可证，最后统一交由工商部门的审核，符合条件的才颁发营业执照。有人曾形象地将经过多个管理环节最终交由一个部门把关的管理方式称为“捆绑管理”。而对于有的经营者而言，因为相关手续太难办，有的想办也办不了，于是干脆不办，然后从事无照经营。
⑸打着发展地方经济旗号的无照经营者。当前，各乡镇政府争相制订各项优惠政策吸引外来客商来本地投资办实业，称之为“筑巢引凤”，成为当前农村乡镇经济发展的一个亮点，无疑为当地农村经济注入一股了活力，这些实业也确实繁荣了当地市场，提高了农民的收入水平，增加了地方财政税收，其积极作用是显而易见的。工商部门应依照职责大力扶持这些经营者。但无论任何经营者在生产经营前，都应先依法办理工商营业执照；而曾几何时“先上车后补票”“放水活鱼”的地方政策也被曲解成一种大胆创新的理念，于是有的经营持着自己是当地政府“请”来的企业而以此为借口想逃避工商部门的监督管理，相关方有时也出于一个短期效益的目光出发，往往事先做出一些于法不合的承诺，形成存在于执法行动中的有力行政干预，致使此类无照经营户难以监督管理。特别是随着东部产业向内地转移的过程中，一些污染性大、危险性高的企业被沿海地区禁止生产或提高了准入门槛后只能退出当地市场，当中有些经营者便趁机随着内地的招商引资热乘虚而入，借着相关保护措施规避纷繁的行政审批和市场准入资格审查。
⑹禁令行业或特种行业的无照经营者。随着经济的发展和我国法治水平的提高，我国对一些不利于持续发展的行业实行了某种程度的禁止进入或对某些特种行业实行了严格限制进入，如小轧钢厂、铸造厂、造纸厂、小煤窑等污染严重的行业，危险品生产或剧毒品的生产销售行业，或消防要求较高隐患较大的行业等都对一定的经营主体实行禁止进入或必须进行了严格的前置审批方可进入，一般规模的经营者难以具备进入条件。但在利益的驱动下，总有一些铤而走险者，无视国法，和执法部门玩捉迷藏的游戏搞地下经营，或借助一些异化的社会力量做掩护进行无照经营活动。对这些明知故犯的无照经营者，我们一定要严厉查处取缔，触犯刑律的还要移交司法机关以犯罪论处。但笔者在实际的工作当中发现，有时当地有些经营群体是沿着传统习惯方式从事某类行业，这些行业又是当地的传统工业或手工业，甚至成为当地的支柱产业。而随着经济的发展变化至今日，出于环境保护等原因，此类行业原有的经营者不可能依现时的相关法规取得合法前置手续，当然也不能办理工商营业执照。但是作为地方经济的支柱和财税的重要来源，工商部门要查处取缔这些牵涉面太大、根深蒂固的无照经营群体明显是心有余而力不足的。
⑺可以延伸为无照经营性质的违章违法经营者。比如一照多摊、超越核准经营范围、擅自设立分支机构、挂靠经营等可以定性为无照经营性质的延伸，因为这也是对市场准入制度的一种破坏，当列查处之列。
　　　　　 农村市场无照经营的危害及对治策略
无照经营行为是对市场准入规则的破坏，其危害性是显而易见的。农村市场的无照经营行为是其中一种，其危害性既和其他无照经营行为有着共性，又有自身特点。归纳起来有以上几点：
其一，扰乱了正常的国民经济秩序，损害了公平竞争的环境，削弱了国家对国民经济宏观调控的能力。我们知道，在当今社会，市场经济中存在着两种调节力量，一种是“看不见的手”， 指是市场价值规律的自然作用；一种是“看得见的手”，指的是国家行政力量的有效干预，这两种手段都是必要的。工商行政管理职能是国家对国民经济监控的重要手段之一，如其中的工商登记职能，不但是对市场准入关的把守，而且为国家的决策机关提供各项经济指标，有的甚至成为国民经济的晴雨表，是国家制订政策措施的重要依据。一方面，无照经营者逃避了工商登记，处于隐性经营状态，导致统计信息失真，影响政府宏观决策；大量因无照经营未被核准而进入市场的资金的存在，可能影响国家投资规划和导致宏观投资规模失控，影响产业比例关系。另一方面，无照经营者以其低廉的市场准入成本，进入市场和其他守法经营者竟争，对其他经营者是不公平的，属于“劣币驱逐良币”的反常情况，这种状况必然破坏了市场经济条件下各类资源配置的良性循环。当破坏此规则者未经任何审批而以低成本从事可能让其他经营者经过艰难的前置审批手续才获得的准入资格的行业时，在此类行业的市场经营秩序和竟争秩序是不规则和不公平的，并起不良示范作用；而作为规范进入市场游戏规则的法律法规的严肃性和权威性将大大降低， 从而对整个社会的法治进程是了消极的影响。若无照经营泛滥时，整个法律社会由此付出了长远利益被损害的代价。这种代价不用说远远大于任何单位或部门为无照经营行为辩护或蔽护、开脱所持借口依据的部门或地方甚至集体的利益。
其次，偷漏国家税费，侵犯国家利益，冲击市场物价水平，扰乱市场秩序。无照经营者既然避开了市场准入资格的审查，便也偷漏了国家的税费，造成国家财政资源的流失，影响国家对农村基础建设的投入；而其相对低下的成本投入导致产成品的价格低廉，对整个市场的物价水平形成冲击并可能成为经济动荡的导因之一。而因相关部门无法对无照经营行为的监督管理到位，无照经营现象也可能成为农村市场上欺行霸市、乱摆乱卖、短斤少两等违章违法现象的渊薮。
再次，欺诈消费者，侵害人民群众，影响地方生态环境。既然国家的行政机关无法对其实行有效的监督和管理，于是无照经营往往又和从事淘汰产业、制售伪劣假冒产品行为连在一起，这更是对人民群众生命健康安全权的侵犯和对市场秩序及社会诚信体系的破坏。甚至，一些不法分子未经核准登记建立经济实体或以虚有的经济实体作幌子，利用农民法律意识差和警惕性低的弱点，在农村乡镇从事诈骗活动，这种经济实体由于未经核准登记，因而未能很好地承担相应的民事责任，从而逃避了法律上的经济制裁。
既然无照经营现象是社会的毒瘤，那么我们必须采取有力的策略来对治它。但是笔者认为，既然农村市场的无照经营的产生和存在是一个有着深厚历史根源和复杂社会背景的因素作用的过程，并且在市场经济发展不成熟的阶段在着“野火烧不尽，春风吹又生”的顽强生命力，因此奢想在现阶段杜绝和根除它是不可能的，我们应做的是在当地党委政府的领导下，通过社会相关部门的协调配合和共同努力，采取有效措施对治它，对具体的无照经营行为进行查处和取缔，让农村市场的无照经营的量维持在一个最低水平，让它的危害性处于一个最小的度，不影响农村市场的正常的经营秩序和农村经济的健康发展，这是我们对治农村无照经营的基本策略目标。
自从《查处取缔无照经营办法》出台后，整治无照经营工作有了一个专门的法规，作为主要执法主体的工商行政管理机关也有了施治的重要武器，这是对治无照经营的法律基础；但不能认为有了《办法》便有了尚方宝剑，认为无照经营现象会随着此办法的实施而消声匿迹。因为任何一类违法行为不可能依靠一个法规的出台就可以根治，况且该《办法》在加强查处无照经营的可操作性的同时也给了工商部门更重的责任和更严格的要求，且和该《办法》的更适宜基层工商部门执法操作的配套规章有待出台；所以我们仍然应将整治农村市场的无照经营工作作为一个系统的社会工程来抓。笔者想从以下几个方面和大家进行商榷，研究对治农村市场无照经营的策略。
1）从改革我们的行政审批体制入手遏制无照经营产生的主因作用。一般行业的严格的前置手续审批使经营者望而却步，从而退而从事无照经营行为，所以在行政许可制度上可以考虑变“捆绑管理”为“分兵把守”，即将繁多的许可审批手续从关口前移至关口后。这是因为工商部门虽然是综合执法部门，但不具备各个职能管理必需的各项专业知识，因此将诸多的前置审批最后交由工商部门一家审批是有点勉为其难的，这样的“把关”有些名不符实。况且，既然有有工商部门审批把关，那么前置审批部门可能由此而产生依赖性和惰性，减少了自身部门的主动性和积极性，不利于立法的初衷。随着我国加入WTO和世界经济全球化时代的到来，市场经济发达国家“宽入严出”对市场出入规则是否值得我们借鉴呢？这个问题值得商榷。而在现有的法律法规条件下，对涉及多头审批的行业，我们可以推行“工商受理，抄告相关，互联审批，限时办结”的审批制度改革试点，这样可以从源头减少规避性无照经营行为。
2）对于一些小规模、季节性、临时性的个体经营者而言，工商部门要求其办理一个有效期为四年的个体工商户营业执照往往成为他们抵制的普遍理由，对这些小打小闹的欠规模经营者，我们可以在不违反法律法规的原则下，尽量简化登记审核手续，进行临时经营资格审核，当然这肯定要和日常的严格管理相配合。但对于经济落后的广大农村而言，简化行政审批和节约行政管理成本意义并非单纯是为了提高了机关工作效能，还是切实减轻农民负担和发展农村经济的大事。
3)对于积极到农村乡镇办实业的外来客商，于国于民于地方是一件大好事。但为什么要把免办或迟办应依法办理的工商营业执照当作一项优惠的政策来吸引外来客呢？这显然和依法行政和以法治国的大形势不符。而连合法的基本手续都想方设法减免的客商值得引进吗？对方是否有其他非法目的？工商部门依照部门职责，对一些危害到人民生命财产安全的无照经营者应克服一切阻力严惩不贷。从大局出发，基层工商部门应多向当地常委政府请示汇报，和兄弟部门积极沟通，使我们的执法免受行政干预因素影响。同时要加大对《无照经营查处取缔办法》的宣传力度，以增加查处无照经营行为的社会认同感。
4）在机构改革后，基层工商所的执法资源（包括人、物、财）的短缺和监管措施的滞后，影响了执法权力的行使和职责的履行。各地推行的中心所联勤制在一定的程度上减轻了这个压力，但从长远来看只有建立有效并运转科学的基层工商执法力量单元，才能保证基层工商所的依法行政，否则影响机构改革目标的实现。在现有条件下，我们应切实履行职能，充分发挥基层工商所在查处农村市场的无照经营中的主力军作用，强化日常监督管理，全面推行市场巡查制，加强“经济户口”动态管理，及时查辖区内的无照经营行为，把日常管理和专项整治结合起来，力求建立遏制无照经营的长效监管机制。
5）农村无照经营的对治是一顶复杂的系统工程，不是单家执法部门的事。因此，当地党委政府要重视，相关职能部门应密切配合，方可奏效，应争取将无照经营的查处取缔工作列入当地政府的议事日程。
总之，农村的无照经营现象是农村经济落后和市场秩序非规则性的一种表现，作为查处无照经营行为的主要责任部门，工商部门应以“三个代表”重要思想为指导，在执法实践中，勤于摸索，勇于实践，不断总结，以求逐渐切除这种阻碍市场正常秩序的形成和农村社会经济体系的健康发展的毒瘤。(邹清奇)



辽宁省大连市人民政府


大连市人民政府令

第78号



　　《大连市人民政府制定地方性法规草案和规章程序规定》已经2006年6月2日市政府第46次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

　　
市　长　夏德仁
　　
二○○六年六月九日


大连市人民政府制定地方性法规草案和规章程序规定

第一章　总　　则

　　第一条　为了规范地方性法规（以下简称法规）草案和政府规章（以下简称规章）制定程序，保证法规和规章质量，根据《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》和《大连市制定地方性法规条例》，制定本规定。
　　第二条　法规草案的立项、起草、审查、决定，规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释与评估，适用本规定。
　　违反本规定制定的规章无效。
　　第三条　下列事项可以拟定法规草案：
　　（一）为执行法律、行政法规、辽宁省地方性法规的规定，需要根据本市实际情况作具体规定的事项；
　　（二）国家尚未制定法律或行政法规，而根据本市的具体情况需要制定地方性法规的事项，但只能由法律制定的事项除外；
　　（三）属于本市地方性事务，需要制定地方性法规的事项；
　　（四）需要进一步提升规章法律效力的。
　　第四条　下列事项可以制定规章：
　　（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；
　　（二）属于本行政区域内的具体行政管理事项。
　　第五条　制定法规草案和规章，应当遵循法制统一、必需、必要、可行和保证质量的原则。
　　第六条　制定法规草案和规章，应当体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变，对其中的经济立法项目，还应当进行成本效益分析，充分考虑立法过程成本、执法成本和社会成本。
　　第七条　法规草案和规章应当对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、法律责任、施行日期等作出规定。
　　法规草案和规章的内容用条文表述，每条可以分为款、项、目。款不冠数字，项和目冠数字。内容简单的法规草案、规章一般不分章、节。
　　法规草案和规章应当内容具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题；应当内在逻辑严密，语言规范、简洁、准确。

第二章　立　　项

　　第八条　市政府法制部门应当于每年10月初，向市政府所属工作部门、县（市）区政府征集下一年度的制定法规草案和规章项目；必要时，可以通过新闻媒体、市政府网站或采取问卷调查形式，征求公民、法人和其他组织对制定法规草案和规章的建议。
　　第九条　市政府所属工作部门、县（市）区政府认为需要制定法规草案或规章的，应当在每年10月31日前，向市政府法制部门报送下一年度的立项申请书。立项申请书应当对制定法规草案或规章的必要性、可行性、立法依据、所要解决的主要问题或拟确立的主要制度、相关部门意见等作出说明，并附有立项初稿。
　　公民、法人和其他组织提出制定地方性法规草案和规章的建议，应当对其必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。
　　第十条　市政府法制部门对报请立项的项目和公民、法人、其他组织的建议进行汇总、研究。按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，提出年度法规草案和规章制定工作计划，上报市政府批准。年度法规草案制定工作计划，在上报市政府批准前，还应当征求市人大有关专门委员会和常委会法工委的意见。
　　年度法规草案和规章制定工作计划，应当明确法规草案和规章的名称、起草部门、主要负责人等。规章制定工作计划还应当明确报送市政府的时间。
　　第十一条　经市政府批准的年度法规草案制定工作计划，由市政府法制部门报送市人大常委会法工委；规章制定工作计划由市政府公布执行。
　　第十二条　法规草案和规章制定工作计划原则上不予变更，承担法规草案和规章起草任务的市政府工作部门或县（市）区政府，应当认真组织实施。因特殊情况确需变更或追加项目，以及计划不能实施的，应当向市政府提交书面报告，并抄送市政府法制部门。追加制定规章项目，应当进行补充论证，并经市政府批准。

第三章　起　　草

　　第十三条　列入年度计划的法规草案和规章，由申请立项的部门或县（市）区政府负责起草；市政府提出的、急需的或涉及多个部门的项目，由市政府指定部门起草；综合性项目由市政府法制部门组织起草；专业性较强的，可以委托专家、学者或有关组织起草。
　　第十四条　起草法规草案和规章，应当深入调查研究，总结实践经验，借鉴国内外的立法成果，听取有关机关、组织和公民意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等形式。
　　第十五条　起草的法规草案和规章，直接涉及公民、法人或其他组织切身利益以及对社会有重大影响的，应当通过市政府网站或大连日报向社会公布征求意见，起草单位也可以组织听证会。
　　听证会的程序，按照《规章制定程序条例》等的规定执行。
　　第十六条　起草法规草案和规章，涉及市政府其他部门职责或者与市政府其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求市政府其他部门意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商。
　　第十七条　起草的法规草案，应当在市人大或市人大常委会首次审议前四个月报送市政府；起草的规章，应当按照规章制定工作计划确定的时间报送市政府。不能按期报送的，应当向市政府提交报告说明理由，同时将该报告抄送市政府法制部门。
　　第十八条　报送起草的法规草案和规章，应当同时附送起草说明（制定法规草案或规章的必要性、规定的主要措施、听取和采纳意见的情况，上位法依据和参考依据）、相关部门的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。
　　报送起草的法规草案和规章应当采用正式文件形式（文字稿5份，并附送电子文本），由单位主要负责人签署；几个单位共同起草的，应当由共同起草单位主要负责人分别签署。
　　第十九条　市政府法制部门对法规草案和规章的起草工作进行指导，并参与调研、论证工作。

第四章　审　　查

　　第二十条　起草的法规草案和规章报送市政府后，由市政府法制部门从以下方面审查：
　　（一）是否符合本规定第五条、第六条、第七条的规定；
　　（二）是否与有关法规、规章协调、衔接；
　　（三）是否正确处理有关机关、组织和公民对起草的法规草案、规章主要问题的意见；
　　（四）是否具备实施的环境和条件；
　　（五）是否符合立法技术要求；
　　（六）需要审查的其他内容。
　　第二十一条　起草的法规草案和规章有下列情形之一的，市政府法制部门可以缓办、退回起草单位或建议起草单位重新起草：
　　（一）未列入市政府年度法规草案和规章制定工作计划的；
　　（二）条件不成熟或无必要的；
　　（三）主要内容严重脱离实际，不适当地强化部门权力，强调部门利益，需要作重大修改的；
　　（四）有关部门对法规草案和规章规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关部门协商的；
　　（五）立法技术存在严重缺陷，需要作全面调整的；
（六）不符合本规定第十八条规定的。
　　第二十二条　市政府法制部门应当就报送的法规草案和规章涉及的主要问题，深入实地调查研究，听取有关机关、组织和公民的意见。
　　第二十三条　市政府法制部门会同起草单位对报送的法规草案和规章进行修改，形成征求意见稿，发送有关部门征求意见和征集有关机关、组织和公民的意见。
　　有关部门在接到征求意见稿后，应当在10个工作日内反馈。因特殊情况不能反馈的，应当向市政府法制部门作出说明。
　　第二十四条　法规草案和规章征求意见稿涉及重大问题的，市政府法制部门应当召开由有关机关、组织和专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证；直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，起草单位在起草过程中未向社会公布征求意见，也未举行听证会的，市政府法制部门可以向社会公布征求意见，也可以举行听证会。
　　第二十五条　有关部门对法规草案和规章征求意见稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市政府法制部门按照合法和适当的原则进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关部门的意见和市政府法制部门的处理意见，提请市政府决定。
　　第二十六条　市政府法制部门应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对法规草案或规章征求意见稿进行修改，并将修改后的征求意见稿及采纳相关意见的说明材料分送有关部门签署意见。有关部门应当在5个工作日内签署意见并返回市政府法制部门。
　　第二十七条　市政府法制部门会同起草单位根据签署意见情况，形成法规草案送审稿或规章草案及审查说明。审查说明应当包括立法的依据和必要性、起草和审查的简要过程、拟解决的主要问题和确定的主要措施、重大争议问题协调、听取和采纳意见的情况等。
　　法规草案送审稿或规章草案及说明，由市政府法制部门报经分管副市长同意后，提请市政府审议。

第五章　决定和公布

　　第二十八条　法规草案和规章由市政府常务会议或全体会议决定。
　　第二十九条　审议法规草案送审稿或者规章草案时，由起草单位或市政府法制部门作说明，有关部门负责人列席会议。
　　法规草案送审稿或者规章草案应当在市政府常务会议或者全体会议召开前两日送交与会人员。
　　第三十条　市政府法制部门根据市政府常务会议或者全体会议审议意见，对法规草案送审稿或规章草案进行修改，形成修改稿，报请市长签发。属于法规草案的，以市政府议案形式提请市人大或市人大常委会审议；属于规章的，以市政府令形式公布。
　　第三十一条　公布规章的命令，应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期。
　　规章未经公布不得实施。
　　第三十二条　规章签署公布后30日内，应当在市政府公报和大连日报上全文刊登。在大连日报刊登的规章文本由市政府法制部门提供。
　　在市政府公报上刊登的规章文本为标准文本。
　　第三十三条　规章应当自公布之日起30日后施行；但公布后不立即施行将有碍规章施行的除外。

第六章　备案、解释与评估

　　第三十四条　规章自公布之日起30日内，由市政府报送国务院、省人大常委会、省政府、市人大常委会备案。
　　第三十五条　规章的解释权属于市政府。
　　规章解释由市政府法制部门参照规章审查程序提出意见，报市政府批准后公布。
　　第三十六条　规章公布施行两年后，实施机关应当对其实施情况进行评估，并将评估意见上报市政府。

第七章　附　　则

　　第三十七条　市政府提请市人大或市人大常委会修改、废止地方性法规和修改、废止规章程序，参照本规定执行。
　　第三十八条　本规定自公布之日起施行。