浅谈我国公共租赁住房制度中存在的法律问题

　　　　　　　　　　　　　　北安市人民法院 钱贵

公共租赁住房是保障性住房中的新成员，它对于解决中低收入家庭住房难的问题具有十分重要的意义。但是由于我国没有统一的保障性住房立法，导致我国公租房保障对象狭窄、没有完善的准入退出机制以及缺乏司法救济制度等问题突出。为此，我们应制定统一的保障性住房立法并扩大公租房的保障对象、完善其准入退出制度并规定申请人复议、诉讼等权利方面的救济途经。总体分析我国公共租赁住房制度中存在以下法律问题：
一、缺乏统一的立法保障。健全的法律制度是任何一项社会保障制度得以贯彻实施的基础，只有统一的立法才能保障各项政策的具体实施。作为我国住房保障体系中的新内容，公租房的建设还处于起步发展阶段，目前主要是中央的《指导意见》以及各地关于公租房的管理办法在进行规制。但是，这些没有强制约束力的政策指导以及效力低下的地方政府规章对于保障公租房制度的发展非常不利。由于缺乏统一的立法保障，各地对于公租房的保障对象、建设标准、资金保障以及运作机制等内容方面没有统一的认识，各地规定差别太大，政策随意性比较强。同时行政手段的保障带来了很多的弊端，如资金难以保障、房源供给不足以及缺乏专门的管理机构和监管缺失等。显然，建立统一的公租房立法是这一制度得以良好运行的关键所在。
二、公租房保障对象的局限性。目前公租房保障的对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。虽然《指导意见》和各地实施办法大都提到有条件的可以扩大到新就业人员以及外来务工人员，但对于新就业人员以及外来务工人员大都要求有稳定职业并在城市居住一定年限。如广州、深圳等地的公租房覆盖人群也是针对城镇户籍人口，而最需要住房保障的流动人口还被排除在保障之外。可见，我国目前公租房的保障对象还很狭窄，真正需要保障的“夹心层”仍得不到有效的住房保障。尤其是外来务工人员中的农民工，他们通常流动性大，工作场所和时间不确定，但他们却是城市建设和发展的主力军，其实这些特定人群更需要住房保障。因此，为真正实现公租房对“夹心层”住房保障的目的，做到“应保尽保”，需要扩大公租房的供应对象。
三、公租房准入与退出机制不健全。合理的准入与退出机制是公租房制度有效实施的关键环节。我国目前主要采取以家庭收入为主的核定办法来确定公租房的保障对象。但我国由于缺乏健全的居民个人收入信息管理制度，导致实践中往往无法准确统计个人的隐形收入，从而影响了个人收入的审查，使得不应纳入公租房供应对象的人通过虚报瞒报个人收入等非法手段骗取了公租房，或者一些收入变化了不再符合条件的人长期租赁公租房，造成公租房推出机制严重滞后，“退出难”、“只进不出”、“福利固定化”现象严重。同时，我国个人信用制度和个人收入监管制度的缺失也极易影响审核的准确性。审核部门主要是对居民提供的个人收入证明等材料进行形式上的审查，缺少实质性的审查也是导致审核失真的主要原因。
四、公租房纠纷解决机制不完善。法谚说： “无救济则无权利”。任何权利如果没有有效的救济途径终将成为一纸空文。我国现行的公租房制度的纠纷解决机制就很不完善。我国公租房实行的是申请审核制度，申请人能否获得公租房以及合同期满后能否续期完全取决于主管部门的审核，加之我国审核制度的不完善，导致公租房主管部门审核失真、滥用权力损害真正需要保障的人群的事件时有发生。那么，如果申请人对主管部门审核结果有异议或者认为其权利受到侵犯的如何救济？ 对此，我国公租房相关的政策制度都没有明确的规定。申请人复议的权利和诉讼的权利并没有被法律明确的规定，难以保障住房困难户的住房权益，无法防止行政机关的权利滥用。此外，公租房是准公共产品，那么由于公租房的申请核准以及租赁合同发生纠纷以后，有关当事人应该提起何种诉讼，是民事诉讼还是行政诉讼法律没有明确规定，这会直接影响到司法审判的进行。

商务部 国家外汇管理局


商务部、外汇局关于简化境外加工贸易项目审批程序和下放权限有关问题的通知

商合发[2003]126号


　　为深入贯彻党的十六大和十六届二中全会精神，进一步落实国办发[1999]17号文件，鼓励和推进境外加工贸易发展，加快实施“走出去”战略，根据国务院有关部门机构与职能的调整和深化行政审批制度改革的要求，商务部和国家外汇管理局对境外加工贸易项目的审批程序和权限进行了调整。现将有关事项通知如下：

　　一、中方投资额在300万美元以下（含300万美元）的境外加工贸易项目，由投资主体所在省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸主管部门（含新疆建设兵团外经贸局，以下简称地方主管部门）核准。中方投资额在300万美元以上的境外加工贸易项目，由地方主管部门报商务部核准。

　　中央管理的企业及其所属企业在境外投资举办境外加工贸易项目，由中央企业总部径报商务部核准。

　　二、境外加工贸易项目申报程序

　　（一）由地方主管部门负责核准的境外加工贸易项目，地方主管部门收到境外加工贸易项目的申请后，应在征得我驻外使（领）馆经商参处（室）同意后核准。

　　（二）须商务部核准的境外加工贸易项目，由地方主管部门或中央企业总部征得我驻外使（领）馆经商参处（室）同意后，报商务部。

　　（三）地方主管部门核准或上报境外加工贸易项目，应会签地方经贸主管部门。地方经贸主管部门应于5个工作日内提出会签意见。

　　（四）需从境内购汇和汇出外汇的境外加工贸易项目，在报地方主管部门前，应由所在地外汇分局或外汇管理部按照《国家外汇管理局关于简化境外投资外汇资金来源审查有关问题的通知》（汇发[2003]43号）的有关规定进行境外投资外汇资金来源审查。中方投资额在300万美元（含300万美元）以下项目的境外投资外汇资金来源审查，由投资主体所在地外汇分局或外汇管理部办理。中方投资额在300万美元以上的项目，由投资主体所在地外汇分局或外汇管理部初审后上报国家外汇管理局审查。

　　三、境外加工贸易项目审核重点

　　各级主管部门在核准境外加工贸易项目时，审核的主要材料包括：境外加工贸易项目基本情况（特别是投资主体资质和带动产品出口的情况），境外加工贸易企业合同、章程，投资主体营业执照（副本）、外汇局关于境外投资外汇资金来源审查的批复；不再审批境外加工贸易项目建议书和可行性研究报告。

　　四、境外带料加工装配企业批准证书

　　《境外带料加工装配企业批准证书》（以下简称批准证书）是商务部统一印制、证明境外加工贸易项目经国家对外投资主管部门最终核准的法律文件。地方主管部门在核准境外加工贸易项目后，须填写《境外加工贸易企业登记备案表》（格式附后）并加盖公章，连同核准文件、驻外使（领）馆经商参处（室）意见及外汇管理部门的外汇资金来源审查意见，报商务部登记备案并领取批准证书。待网上发证条件成熟后，批准证书由地方主管部门代发。
投资主体取得批准证书后，应按规定于60天内到所在地外汇分局或外汇管理部办理境外投资外汇登记。凭批准证书和外汇资金来源审查的批复办理购汇和汇出资金手续。

　　五、投资主体投资于境外加工贸易项目，应首先使用其自有外汇资金，自有外汇资金不足的，可以使用国内外汇贷款或通过购汇解决。

　　六、未经商务部许可，地方主管部门不得将境外加工贸易审批权限向下一级单位下放。

　　七、自《国务院办公厅转发外经贸部、国家经贸委、财政部关于鼓励企业开展境外带料加工装配业务意见的通知》（国办发[1999]17号）下发以来，境外加工贸易对于促进对外关系的发展、扩大出口、深化产业结构调整以及培育我国跨国公司等方面起到了重要作用。在今后相当长的一段时期内，这项业务仍是我国境外投资的一个重点鼓励方向。各单位要按照国办发[1999]17号的精神，继续做好这项业务的组织和推动工作，在工作中注意及时发现问题、总结经验；与我驻外使（领）馆经商参处（室）密切沟通，加强对境外加工贸易项目的组织、管理和协调，避免在境外盲目布点、重复建设、无序竞争。

　　本通知下发后，各单位在工作中有何问题、意见和建议，请及时向商务部（合作司）和国家外汇管理局（资本司）报告。

　　特此通知



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　商务部、国家外汇管理局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○三年六月二十六日