国务院


中华人民共和国国务院令
第466号

　　《民用爆炸物品安全管理条例》已经2006年4月26日国务院第134次常务会议通过，现予公布，自2006年9月1日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　总　理　 温家宝
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○六年五月十日



民用爆炸物品安全管理条例

第一章　总　　则

　　第一条　为了加强对民用爆炸物品的安全管理，预防爆炸事故发生，保障公民生命、财产安全和公共安全，制定本条例。
　　第二条　民用爆炸物品的生产、销售、购买、进出口、运输、爆破作业和储存以及硝酸铵的销售、购买，适用本条例。
　　本条例所称民用爆炸物品，是指用于非军事目的、列入民用爆炸物品品名表的各类火药、炸药及其制品和雷管、导火索等点火、起爆器材。
　　民用爆炸物品品名表，由国务院国防科技工业主管部门会同国务院公安部门制订、公布。
　　第三条　国家对民用爆炸物品的生产、销售、购买、运输和爆破作业实行许可证制度。
　　未经许可，任何单位或者个人不得生产、销售、购买、运输民用爆炸物品，不得从事爆破作业。
　　严禁转让、出借、转借、抵押、赠送、私藏或者非法持有民用爆炸物品。
　　第四条　国防科技工业主管部门负责民用爆炸物品生产、销售的安全监督管理。
　　公安机关负责民用爆炸物品公共安全管理和民用爆炸物品购买、运输、爆破作业的安全监督管理，监控民用爆炸物品流向。
　　安全生产监督、铁路、交通、民用航空主管部门依照法律、行政法规的规定，负责做好民用爆炸物品的有关安全监督管理工作。
　　国防科技工业主管部门、公安机关、工商行政管理部门按照职责分工，负责组织查处非法生产、销售、购买、储存、运输、邮寄、使用民用爆炸物品的行为。
　　第五条　民用爆炸物品生产、销售、购买、运输和爆破作业单位（以下称民用爆炸物品从业单位）的主要负责人是本单位民用爆炸物品安全管理责任人，对本单位的民用爆炸物品安全管理工作全面负责。
　　民用爆炸物品从业单位是治安保卫工作的重点单位，应当依法设置治安保卫机构或者配备治安保卫人员，设置技术防范设施，防止民用爆炸物品丢失、被盗、被抢。
　　民用爆炸物品从业单位应当建立安全管理制度、岗位安全责任制度，制订安全防范措施和事故应急预案，设置安全管理机构或者配备专职安全管理人员。
　　第六条　无民事行为能力人、限制民事行为能力人或者曾因犯罪受过刑事处罚的人，不得从事民用爆炸物品的生产、销售、购买、运输和爆破作业。
　　民用爆炸物品从业单位应当加强对本单位从业人员的安全教育、法制教育和岗位技术培训，从业人员经考核合格的，方可上岗作业；对有资格要求的岗位，应当配备具有相应资格的人员。
　　第七条　国家建立民用爆炸物品信息管理系统，对民用爆炸物品实行标识管理，监控民用爆炸物品流向。
　　民用爆炸物品生产企业、销售企业和爆破作业单位应当建立民用爆炸物品登记制度，如实将本单位生产、销售、购买、运输、储存、使用民用爆炸物品的品种、数量和流向信息输入计算机系统。
　　第八条　任何单位或者个人都有权举报违反民用爆炸物品安全管理规定的行为；接到举报的主管部门、公安机关应当立即查处，并为举报人员保密，对举报有功人员给予奖励。
　　第九条　国家鼓励民用爆炸物品从业单位采用提高民用爆炸物品安全性能的新技术，鼓励发展民用爆炸物品生产、配送、爆破作业一体化的经营模式。

第二章　生　　产

　　第十条　设立民用爆炸物品生产企业，应当遵循统筹规划、合理布局的原则。
　　第十一条　申请从事民用爆炸物品生产的企业，应当具备下列条件：
　　（一）符合国家产业结构规划和产业技术标准；
　　（二）厂房和专用仓库的设计、结构、建筑材料、安全距离以及防火、防爆、防雷、防静电等安全设备、设施符合国家有关标准和规范；
　　（三）生产设备、工艺符合有关安全生产的技术标准和规程；
　　（四）有具备相应资格的专业技术人员、安全生产管理人员和生产岗位人员；
　　（五）有健全的安全管理制度、岗位安全责任制度；
　　（六）法律、行政法规规定的其他条件。
　　第十二条　申请从事民用爆炸物品生产的企业，应当向国务院国防科技工业主管部门提交申请书、可行性研究报告以及能够证明其符合本条例第十一条规定条件的有关材料。国务院国防科技工业主管部门应当自受理申请之日起45日内进行审查，对符合条件的，核发《民用爆炸物品生产许可证》；对不符合条件的，不予核发《民用爆炸物品生产许可证》，书面向申请人说明理由。
　　民用爆炸物品生产企业为调整生产能力及品种进行改建、扩建的，应当依照前款规定申请办理《民用爆炸物品生产许可证》。
　　第十三条　取得《民用爆炸物品生产许可证》的企业应当在基本建设完成后，向国务院国防科技工业主管部门申请安全生产许可。国务院国防科技工业主管部门应当依照《安全生产许可证条例》的规定对其进行查验，对符合条件的，在《民用爆炸物品生产许可证》上标注安全生产许可。民用爆炸物品生产企业持经标注安全生产许可的《民用爆炸物品生产许可证》到工商行政管理部门办理工商登记后，方可生产民用爆炸物品。
　　民用爆炸物品生产企业应当在办理工商登记后3日内，向所在地县级人民政府公安机关备案。
　　第十四条　民用爆炸物品生产企业应当严格按照《民用爆炸物品生产许可证》核定的品种和产量进行生产，生产作业应当严格执行安全技术规程的规定。
　　第十五条　民用爆炸物品生产企业应当对民用爆炸物品做出警示标识、登记标识，对雷管编码打号。民用爆炸物品警示标识、登记标识和雷管编码规则，由国务院公安部门会同国务院国防科技工业主管部门规定。
　　第十六条　民用爆炸物品生产企业应当建立健全产品检验制度，保证民用爆炸物品的质量符合相关标准。民用爆炸物品的包装，应当符合法律、行政法规的规定以及相关标准。
　　第十七条　试验或者试制民用爆炸物品，必须在专门场地或者专门的试验室进行。严禁在生产车间或者仓库内试验或者试制民用爆炸物品。

第三章　销售和购买

　　第十八条　申请从事民用爆炸物品销售的企业，应当具备下列条件：
　　（一）符合对民用爆炸物品销售企业规划的要求；
　　（二）销售场所和专用仓库符合国家有关标准和规范；
　　（三）有具备相应资格的安全管理人员、仓库管理人员；
　　（四）有健全的安全管理制度、岗位安全责任制度；
　　（五）法律、行政法规规定的其他条件。
　　第十九条　申请从事民用爆炸物品销售的企业，应当向所在地省、自治区、直辖市人民政府国防科技工业主管部门提交申请书、可行性研究报告以及能够证明其符合本条例第十八条规定条件的有关材料。省、自治区、直辖市人民政府国防科技工业主管部门应当自受理申请之日起30日内进行审查，并对申请单位的销售场所和专用仓库等经营设施进行查验，对符合条件的，核发《民用爆炸物品销售许可证》；对不符合条件的，不予核发《民用爆炸物品销售许可证》，书面向申请人说明理由。
　　民用爆炸物品销售企业持《民用爆炸物品销售许可证》到工商行政管理部门办理工商登记后，方可销售民用爆炸物品。
　　民用爆炸物品销售企业应当在办理工商登记后3日内，向所在地县级人民政府公安机关备案。
　　第二十条　民用爆炸物品生产企业凭《民用爆炸物品生产许可证》，可以销售本企业生产的民用爆炸物品。
　　民用爆炸物品生产企业销售本企业生产的民用爆炸物品，不得超出核定的品种、产量。
　　第二十一条　民用爆炸物品使用单位申请购买民用爆炸物品的，应当向所在地县级人民政府公安机关提出购买申请，并提交下列有关材料：
　　（一）工商营业执照或者事业单位法人证书；
　　（二）《爆破作业单位许可证》或者其他合法使用的证明；
　　（三）购买单位的名称、地址、银行账户；
　　（四）购买的品种、数量和用途说明。
　　受理申请的公安机关应当自受理申请之日起5日内对提交的有关材料进行审查，对符合条件的，核发《民用爆炸物品购买许可证》；对不符合条件的，不予核发《民用爆炸物品购买许可证》，书面向申请人说明理由。
　　《民用爆炸物品购买许可证》应当载明许可购买的品种、数量、购买单位以及许可的有效期限。
　　第二十二条　民用爆炸物品生产企业凭《民用爆炸物品生产许可证》购买属于民用爆炸物品的原料，民用爆炸物品销售企业凭《民用爆炸物品销售许可证》向民用爆炸物品生产企业购买民用爆炸物品，民用爆炸物品使用单位凭《民用爆炸物品购买许可证》购买民用爆炸物品，还应当提供经办人的身份证明。
　　销售民用爆炸物品的企业，应当查验前款规定的许可证和经办人的身份证明；对持《民用爆炸物品购买许可证》购买的，应当按照许可的品种、数量销售。
　　第二十三条　销售、购买民用爆炸物品，应当通过银行账户进行交易，不得使用现金或者实物进行交易。
　　销售民用爆炸物品的企业，应当将购买单位的许可证、银行账户转账凭证、经办人的身份证明复印件保存2年备查。
　　第二十四条　销售民用爆炸物品的企业，应当自民用爆炸物品买卖成交之日起3日内，将销售的品种、数量和购买单位向所在地省、自治区、直辖市人民政府国防科技工业主管部门和所在地县级人民政府公安机关备案。
　　购买民用爆炸物品的单位，应当自民用爆炸物品买卖成交之日起3日内，将购买的品种、数量向所在地县级人民政府公安机关备案。
　　第二十五条　进出口民用爆炸物品，应当经国务院国防科技工业主管部门审批。进出口民用爆炸物品审批办法，由国务院国防科技工业主管部门会同国务院公安部门、海关总署规定。
　　进出口单位应当将进出口的民用爆炸物品的品种、数量向收货地或者出境口岸所在地县级人民政府公安机关备案。

第四章　运　　输

　　第二十六条　运输民用爆炸物品，收货单位应当向运达地县级人民政府公安机关提出申请，并提交包括下列内容的材料：
　　（一）民用爆炸物品生产企业、销售企业、使用单位以及进出口单位分别提供的《民用爆炸物品生产许可证》、《民用爆炸物品销售许可证》、《民用爆炸物品购买许可证》或者进出口批准证明；
　　（二）运输民用爆炸物品的品种、数量、包装材料和包装方式；
　　（三）运输民用爆炸物品的特性、出现险情的应急处置方法；
　　（四）运输时间、起始地点、运输路线、经停地点。
　　受理申请的公安机关应当自受理申请之日起3日内对提交的有关材料进行审查，对符合条件的，核发《民用爆炸物品运输许可证》；对不符合条件的，不予核发《民用爆炸物品运输许可证》，书面向申请人说明理由。
　　《民用爆炸物品运输许可证》应当载明收货单位、销售企业、承运人，一次性运输有效期限、起始地点、运输路线、经停地点，民用爆炸物品的品种、数量。
　　第二十七条　运输民用爆炸物品的，应当凭《民用爆炸物品运输许可证》，按照许可的品种、数量运输。
　　第二十八条　经由道路运输民用爆炸物品的，应当遵守下列规定：
　　（一）携带《民用爆炸物品运输许可证》；
　　（二）民用爆炸物品的装载符合国家有关标准和规范，车厢内不得载人；
　　（三）运输车辆安全技术状况应当符合国家有关安全技术标准的要求，并按照规定悬挂或者安装符合国家标准的易燃易爆危险物品警示标志；
　　（四）运输民用爆炸物品的车辆应当保持安全车速；
　　（五）按照规定的路线行驶，途中经停应当有专人看守，并远离建筑设施和人口稠密的地方，不得在许可以外的地点经停；
　　（六）按照安全操作规程装卸民用爆炸物品，并在装卸现场设置警戒，禁止无关人员进入；
　　（七）出现危险情况立即采取必要的应急处置措施，并报告当地公安机关。
　　第二十九条　民用爆炸物品运达目的地，收货单位应当进行验收后在《民用爆炸物品运输许可证》上签注，并在3日内将《民用爆炸物品运输许可证》交回发证机关核销。
　　第三十条　禁止携带民用爆炸物品搭乘公共交通工具或者进入公共场所。
　　禁止邮寄民用爆炸物品，禁止在托运的货物、行李、包裹、邮件中夹带民用爆炸物品。

第五章　爆破作业

　　第三十一条　申请从事爆破作业的单位，应当具备下列条件：
　　（一）爆破作业属于合法的生产活动；
　　（二）有符合国家有关标准和规范的民用爆炸物品专用仓库；
　　（三）有具备相应资格的安全管理人员、仓库管理人员和具备国家规定执业资格的爆破作业人员；
　　（四）有健全的安全管理制度、岗位安全责任制度；
　　（五）有符合国家标准、行业标准的爆破作业专用设备；
　　（六）法律、行政法规规定的其他条件。
　　第三十二条　申请从事爆破作业的单位，应当按照国务院公安部门的规定，向有关人民政府公安机关提出申请，并提供能够证明其符合本条例第三十一条规定条件的有关材料。受理申请的公安机关应当自受理申请之日起20日内进行审查，对符合条件的，核发《爆破作业单位许可证》；对不符合条件的，不予核发《爆破作业单位许可证》，书面向申请人说明理由。
　　营业性爆破作业单位持《爆破作业单位许可证》到工商行政管理部门办理工商登记后，方可从事营业性爆破作业活动。
　　爆破作业单位应当在办理工商登记后3日内，向所在地县级人民政府公安机关备案。
　　第三十三条　爆破作业单位应当对本单位的爆破作业人员、安全管理人员、仓库管理人员进行专业技术培训。爆破作业人员应当经设区的市级人民政府公安机关考核合格，取得《爆破作业人员许可证》后，方可从事爆破作业。
　　第三十四条　爆破作业单位应当按照其资质等级承接爆破作业项目，爆破作业人员应当按照其资格等级从事爆破作业。爆破作业的分级管理办法由国务院公安部门规定。
　　第三十五条　在城市、风景名胜区和重要工程设施附近实施爆破作业的，应当向爆破作业所在地设区的市级人民政府公安机关提出申请，提交《爆破作业单位许可证》和具有相应资质的安全评估企业出具的爆破设计、施工方案评估报告。受理申请的公安机关应当自受理申请之日起20日内对提交的有关材料进行审查，对符合条件的，作出批准的决定；对不符合条件的，作出不予批准的决定，并书面向申请人说明理由。
　　实施前款规定的爆破作业，应当由具有相应资质的安全监理企业进行监理，由爆破作业所在地县级人民政府公安机关负责组织实施安全警戒。
　　第三十六条　爆破作业单位跨省、自治区、直辖市行政区域从事爆破作业的，应当事先将爆破作业项目的有关情况向爆破作业所在地县级人民政府公安机关报告。
　　第三十七条　爆破作业单位应当如实记载领取、发放民用爆炸物品的品种、数量、编号以及领取、发放人员姓名。领取民用爆炸物品的数量不得超过当班用量，作业后剩余的民用爆炸物品必须当班清退回库。
　　爆破作业单位应当将领取、发放民用爆炸物品的原始记录保存2年备查。
　　第三十八条　实施爆破作业，应当遵守国家有关标准和规范，在安全距离以外设置警示标志并安排警戒人员，防止无关人员进入；爆破作业结束后应当及时检查、排除未引爆的民用爆炸物品。
　　第三十九条　爆破作业单位不再使用民用爆炸物品时，应当将剩余的民用爆炸物品登记造册，报所在地县级人民政府公安机关组织监督销毁。
　　发现、拣拾无主民用爆炸物品的，应当立即报告当地公安机关。

第六章　储　　存

　　第四十条　民用爆炸物品应当储存在专用仓库内，并按照国家规定设置技术防范设施。
　　第四十一条　储存民用爆炸物品应当遵守下列规定：
　　（一）建立出入库检查、登记制度，收存和发放民用爆炸物品必须进行登记，做到账目清楚，账物相符；
　　（二）储存的民用爆炸物品数量不得超过储存设计容量，对性质相抵触的民用爆炸物品必须分库储存，严禁在库房内存放其他物品；
　　（三）专用仓库应当指定专人管理、看护，严禁无关人员进入仓库区内，严禁在仓库区内吸烟和用火，严禁把其他容易引起燃烧、爆炸的物品带入仓库区内，严禁在库房内住宿和进行其他活动；
　　（四）民用爆炸物品丢失、被盗、被抢，应当立即报告当地公安机关。
　　第四十二条　在爆破作业现场临时存放民用爆炸物品的，应当具备临时存放民用爆炸物品的条件，并设专人管理、看护，不得在不具备安全存放条件的场所存放民用爆炸物品。
　　第四十三条　民用爆炸物品变质和过期失效的，应当及时清理出库，并予以销毁。销毁前应当登记造册，提出销毁实施方案，报省、自治区、直辖市人民政府国防科技工业主管部门、所在地县级人民政府公安机关组织监督销毁。

第七章　法律责任

　　第四十四条　非法制造、买卖、运输、储存民用爆炸物品，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪，有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。
　　违反本条例规定，在生产、储存、运输、使用民用爆炸物品中发生重大事故，造成严重后果或者后果特别严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　违反本条例规定，未经许可生产、销售民用爆炸物品的，由国防科技工业主管部门责令停止非法生产、销售活动，处10万元以上50万元以下的罚款，并没收非法生产、销售的民用爆炸物品及其违法所得。
　　违反本条例规定，未经许可购买、运输民用爆炸物品或者从事爆破作业的，由公安机关责令停止非法购买、运输、爆破作业活动，处5万元以上20万元以下的罚款，并没收非法购买、运输以及从事爆破作业使用的民用爆炸物品及其违法所得。
　　国防科技工业主管部门、公安机关对没收的非法民用爆炸物品，应当组织销毁。
　　第四十五条　违反本条例规定，生产、销售民用爆炸物品的企业有下列行为之一的，由国防科技工业主管部门责令限期改正，处10万元以上50万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产停业整顿；情节严重的，吊销《民用爆炸物品生产许可证》或者《民用爆炸物品销售许可证》：
　　（一）超出生产许可的品种、产量进行生产、销售的；
　　（二）违反安全技术规程生产作业的；
　　（三）民用爆炸物品的质量不符合相关标准的；
　　（四）民用爆炸物品的包装不符合法律、行政法规的规定以及相关标准的；
　　（五）超出购买许可的品种、数量销售民用爆炸物品的；
　　（六）向没有《民用爆炸物品生产许可证》、《民用爆炸物品销售许可证》、《民用爆炸物品购买许可证》的单位销售民用爆炸物品的；
　　（七）民用爆炸物品生产企业销售本企业生产的民用爆炸物品未按照规定向国防科技工业主管部门备案的；
　　（八）未经审批进出口民用爆炸物品的。
　　第四十六条　违反本条例规定，有下列情形之一的，由公安机关责令限期改正，处5万元以上20万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产停业整顿：
　　（一）未按照规定对民用爆炸物品做出警示标识、登记标识或者未对雷管编码打号的；
　　（二）超出购买许可的品种、数量购买民用爆炸物品的；
　　（三）使用现金或者实物进行民用爆炸物品交易的；
　　（四）未按照规定保存购买单位的许可证、银行账户转账凭证、经办人的身份证明复印件的；
　　（五）销售、购买、进出口民用爆炸物品，未按照规定向公安机关备案的；
　　（六）未按照规定建立民用爆炸物品登记制度，如实将本单位生产、销售、购买、运输、储存、使用民用爆炸物品的品种、数量和流向信息输入计算机系统的；
　　（七）未按照规定将《民用爆炸物品运输许可证》交回发证机关核销的。
　　第四十七条　违反本条例规定，经由道路运输民用爆炸物品，有下列情形之一的，由公安机关责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款：
　　（一）违反运输许可事项的；
　　（二）未携带《民用爆炸物品运输许可证》的；
　　（三）违反有关标准和规范混装民用爆炸物品的；
　　（四）运输车辆未按照规定悬挂或者安装符合国家标准的易燃易爆危险物品警示标志的；
　　（五）未按照规定的路线行驶，途中经停没有专人看守或者在许可以外的地点经停的；
　　（六）装载民用爆炸物品的车厢载人的；
　　（七）出现危险情况未立即采取必要的应急处置措施、报告当地公安机关的。
　　第四十八条　违反本条例规定，从事爆破作业的单位有下列情形之一的，由公安机关责令停止违法行为或者限期改正，处10万元以上50万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产停业整顿；情节严重的，吊销《爆破作业单位许可证》：
　　（一）爆破作业单位未按照其资质等级从事爆破作业的；
　　（二）营业性爆破作业单位跨省、自治区、直辖市行政区域实施爆破作业，未按照规定事先向爆破作业所在地的县级人民政府公安机关报告的；
　　（三）爆破作业单位未按照规定建立民用爆炸物品领取登记制度、保存领取登记记录的；
　　（四）违反国家有关标准和规范实施爆破作业的。
　　爆破作业人员违反国家有关标准和规范的规定实施爆破作业的，由公安机关责令限期改正，情节严重的，吊销《爆破作业人员许可证》。
　　第四十九条　违反本条例规定，有下列情形之一的，由国防科技工业主管部门、公安机关按照职责责令限期改正，可以并处5万元以上20万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产停业整顿；情节严重的，吊销许可证：
　　（一）未按照规定在专用仓库设置技术防范设施的；
　　（二）未按照规定建立出入库检查、登记制度或者收存和发放民用爆炸物品，致使账物不符的；
　　（三）超量储存、在非专用仓库储存或者违反储存标准和规范储存民用爆炸物品的；
　　（四）有本条例规定的其他违反民用爆炸物品储存管理规定行为的。
　　第五十条　违反本条例规定，民用爆炸物品从业单位有下列情形之一的，由公安机关处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销其许可证；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚：
　　（一）违反安全管理制度，致使民用爆炸物品丢失、被盗、被抢的；
　　（二）民用爆炸物品丢失、被盗、被抢，未按照规定向当地公安机关报告或者故意隐瞒不报的；
　　（三）转让、出借、转借、抵押、赠送民用爆炸物品的。
　　第五十一条　违反本条例规定，携带民用爆炸物品搭乘公共交通工具或者进入公共场所，邮寄或者在托运的货物、行李、包裹、邮件中夹带民用爆炸物品，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安管理处罚，没收非法的民用爆炸物品，处1000元以上1万元以下的罚款。
　　第五十二条　民用爆炸物品从业单位的主要负责人未履行本条例规定的安全管理责任，导致发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处2万元以上20万元以下的罚款。
　　第五十三条　国防科技工业主管部门、公安机关、工商行政管理部门的工作人员，在民用爆炸物品安全监督管理工作中滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第八章　附　　则

　　第五十四条　《民用爆炸物品生产许可证》、《民用爆炸物品销售许可证》，由国务院国防科技工业主管部门规定式样；《民用爆炸物品购买许可证》、《民用爆炸物品运输许可证》、《爆破作业单位许可证》、《爆破作业人员许可证》，由国务院公安部门规定式样。
　　第五十五条　本条例自2006年9月1日起施行。1984年1月6日国务院发布的《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》同时废止。

一、问题提出：“授益行政行为诉讼”中原告举证范围不明问题

　　案例一：2006年3月，原告李某诉与第三人王某相识，在缺乏了解的情况下草率合照了结婚照。后双方通过一段时间相处，原告遂拒绝了王某的结婚请求，2007年9月双方分手。2009年3月，王某告知原告2006年其伪造原告的个人资料到政局婚姻登记结婚，现要求与原告办理离婚手续。2009年12月5日，原告到被告处查询，证实了王某的说法。原告与被告交涉，请求被告查明情况并宣告结婚证无效，遭被告拒绝，故依法提起行政诉讼，请求法院撤销民政局婚姻登记处签发的结婚证。

　　在本案中，婚姻登记机关依法只对婚姻登记进行形式审查，所以在行政诉讼中，行政相对人所提供的材料的真实性则不在登记机关的举证范围之内。那么，本案婚姻登记材料的真实性由谁来举证呢？现行的《行政诉讼法》没有相关规定，而司法解释对原告的举证责任也只规定了三种情形。本案中，既然提供的材料的真实性则不在登记机关的举证范围，那本案又由谁举证呢？如果说因为原告认为材料是伪造的则由原告举证的话，那么再请看下面的案例。

　　案例二：2000年7月第三人江某向被告提供虚假材料申请住房改建。同年12月29日被告审查，认为第三人的申请符合城市规划的规定，对其申请予以批准，并核发用地范围及房屋平面位置图。2002年1月原告到被告所属规划监察大队和民房管理科了解情况，认为第三人的建房侵犯了其合法权益，并多次以书面形式向被告反映，要求对第三人违规建房进行处理。被告没有采取如何措施。2003年11月11日原告以被告违规审批第三人建房侵犯其合法权益，要求依法确认被告的违规审批许可行为违法提起行政诉讼。

　　本案中，对于申请材料的真实性以及相对人符合行政许可的条件还能像案例中一样由原告提供证据证明吗？我们知道，在行政许可中行政机关对于行政相对人的申请材料的审查属于“实质审查”。那么在行政许可诉讼中，行政机关如果也如案例一中一样对相对人申请材料真实性不负举证责任，而有原告举证的话，是否又有违背法理之嫌呢？由上述两个案例可见，在授益行政行为诉讼中原告的举证责任的界定是不能一概而论的，此处举证责任就成为一个举证难题。

　　二、破除上述举证困境之路径选择

　　1、德国“规范理论”的合理性探讨

　　在行政诉讼证明责任分配上, 德国通说接受罗森贝克的规范理论,认为在要件事实真伪不明时其不利益归由该项要件事实导出有利之法律效果的当事人负担。换言之, 在要件事实真伪不明时，主张权利或权限者，就权利形成事实负证明责任，否认或主张相反权利者，对权利消灭、阻碍或妨碍的事实负证明责任。尽管这一理论也有批判者，但是但时至今日体系化的规范理论仍占据通说地位。实务上， 德国联邦行政法院同样基本接受规范理论， 法官的公式是谁负证明责任只能从法条中导出, 要件事实真伪不明时，法院甚至称此分配原则为行政法的一般原则或一般法律原则。

　　在论证该理论合理性问题时，学者朱立新的主要观点是：“规范理论的核心结论是‘请求权人承担权利形成要件的证明责任， 请求权人的对方当事人承担权利妨碍、权利消灭和权利阻碍要件的证明责任’，实际上是维持现状这一自然法则的另一种表达。德国维持现状理论的倡导者玩以罗马法时代的一条损害赔偿原则，即‘攻击者原理’来解释自己的证明责任分配理论。进一步挖掘后我们可以发现,罗马法时代著名的‘肯定者承担证明，否定者不承担证明’的证明责任分配法谚也是以维持现状为根基的，即‘只有变化才需要进行正当化论证’。这样的结论与普维庭研究有不谋而合之处。普维庭说,证明责任分配‘唯一的实质性依据就是进攻者原理’，其背后的考虑是,对占有状态的保护、对权利的安定、公共安全的保护以及相应的禁止私力救济这些法治国家的基本原则。从这些原则引申出的必然结果是，不能破坏而只能维护一般的占有状态和权利的安定性。但从整体上说,其他的实质性依据在个别场合下对证明责任的分配也有影响很难想象进攻者必须推翻被进攻者的所有反驳,否则权利维护会比登天还难,这个维护和加强立法目的的实质性依据就是‘遇疑问时有利于立法目的’这是一个无法穷尽的证明责任的实质性依据,因为立法目的是开放而非封闭的。如果试图通过一个或几个原则限制立法者在证明责任上的分配，就会导致宪法所不能容忍的对立法者的自由空间的干涉。简言之，维持现状自然法则决定了罗森贝克证明责任分配基本规则的合理性,因此,任何希望以明文规定证明责任分配的立法文件，都应把罗森贝克的基本规则规定为证明责任分配的原则。此基本规则也是法官弥补法律漏洞时的基本准则。但它有例外,除法律明确规定的例外外，如果法官希望在弥补立法漏洞时进行例外‘造法’，或对法定的基本规则在适用中出现显失公正时进行例外‘造法’，法官必须以法律的目的为根据。众多的实质性依据都生长在法律目的之中，法官对证明责任分配进行例外‘造法’的过程实质上是一个法律发现运动。当然这里的‘法律’不仅包括成文法, 也包括不成文法不仅包括法律文字，更包括法律精神”。

　　2、笔者对“规范理论”的思考

　　在完善行政诉讼举证责任的路径问题上，笔者赞成规范理论的观点，即以“规范理论”作为行政诉讼举证责任分配的规则，即请求权人承担权利形成要件的证明责任, 请求权人的对方当事人承担权利妨碍、权利消灭和权利阻碍要件的证明责任的规则。因为在具体案件中权利形成的请求权人以及对方当事人较为明确，权利形成、权利妨碍、权利消灭、权利阻碍的事实易于区分，这样更有利于诉讼中举证责任的分配。相反，如果采用“谁主张，谁举证”作为一般规则来分配行政诉讼举证责任的话，由于要件事实通常可以从肯定或否定两个方面提出主张，则又会使举证责任陷入分配不明的混乱状态，又何谈完善该制度呢？比较而言，“规范理论”更具有明确性和可操作性。

　　当然，对于“规范理论”有人指出，该规则的目的在于通过为数不多的证明责任规则来解决行政诉讼举证责任分配问题，而行政诉讼形式复杂，种类多样，妄图采用一种规则来解决多种类的行政诉讼纠纷是不可取的。但是，笔者认为“规范理论”在历经时代的变迁，在大陆法系依然保持旺盛的生命力，众多新的规则也都是在规范理论的基础上进行修正的，对于行政诉讼举证责任制度起步不久的我国来说，更应该充分理解和运用该规则，以使我国的行政诉讼举证责任制度逐步完善。而针对上文的质疑，我认为规范理论作为一般规则而言，自然是不可能面面俱到，穷尽所有诉讼类型。所以要在规范理论的基础上，针对不同的诉讼类型具体分析诉讼中权利形成，权利妨碍以及消灭和阻碍事实的证明责任。

　　三、规范理论下授益行政行为诉讼举证责任分配

　　1、在行政登记和行政注册等只需行政机关进行“形式审查”的行政行为诉讼中，依据“规范理论”，相对人是积极要求权利形成、改变现状者，所以由原告对符合受益条件及对材料的真实性承担举证责任。在该类诉讼中，如果被告拒绝相关申请的，由被告承担权利妨碍要件的举证责任。上文案例一就属这一情形，应当由原告对材料的真实性负举证责任。

　　2、在行政确认和行政许可等需要行政机关对申请人申报材料的真实性作“实质审查”行政行为诉讼中,由于是否授予相对人相关权益取决于行政机关的审查，所以如果行政机关拒绝授予相对人权益，那么依据“规范理论”，行政机关是在主张权利妨碍要件事实，所以在诉讼中被告应当对拒绝授予的权利妨碍要件承担举证责任。原告对此不负举证责任。上文中案例二也是如此，对于材料的真实性由“实质审查”的行政机关负举证责任。

　　参考文献

1 江必新 主编：《中国行政诉讼制度的完善》，法律出版社，2005年7月第1版；

2 姜明安 主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2006年1月第2版；

3 吕立秋 著《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社2001年版。

4 刘善春：《行政诉讼举证责任分配规则论纲》，载《中国法学》2003年第3期；

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6 周勇:《“政府信息不存在”案件证明困境的解决路径探析》，载《行政法学研究》2010年第3期；

7 林鸿潮　许莲丽：《论政府信息公开诉讼中的证明责任》，载《证据科学》2009年第17卷；

8 朱新力：《行政诉讼客观证明责任的分配研究》，载《中国法学》2005年第2期；

9 黄学贤：《形式作为而实质不作为行政行为探讨》，载《中国法学》2009年第5期；