论农民权益的经济法保护（下）
——以利益与利益机制为视角
本文发表于《中国法学》2005年第3期
作者简介：李长健（1965-），男，湖南湘西人，华中农业大学文法学院，副教授，武汉大学法学博士生，研究方向：法理学、经济法、国际经济法和“三农”问题。）



中国“三农”问题的关键是农民问题，农民问题的核心问题是农民利益问题。农民利益需要宪法、经济法、行政法等诸多法律部门共同保护，特别需要经济法律制度提供支撑。本文以利益与利益机制为视角，在探寻经济法保护农民权益理论基础的基础上，分析了经济法视野下保护农民权益的机制体系，提出了经济法保护农民权益的基本原则，归结了保护农民权益的经济法制度体系。
关键词 利益 利益机制 农民权益 经济法保护 经济法制度体系


四、经济法保护农民权益的原则与制度构想
（一）经济法保护农民权益的原则
法律原则作为法律上规定的用以进行法律推理的准则，不仅可以指引人们正确地运用规则，而且可以弥补在没有相应法律规则时的不足，代替规则来作出裁决，从而很好地解决在没有现成规则时用法律原则处理新出现的情况。“原则是超级规则，是制造其他规则的规则，换句话说，是规则模式或模型。1”法律原则可以使人们领悟法律制度的本质和特征，准确把握法律规范的内涵和法的精神及价值。在探究经济法保护农民权益的原则时，我们首先应考虑基本原则确立的依据问题。应从其原则确立的宪法、法律和经济依据去考量。其次应注重其确立的标准问题。应注意的标准有四项：规范标准、高度标准、普遍性标准和特色标准 2。最后应掌握科学的确立方法问题。如应采用系统法、结构功能分析法、效益分析法（又称绩效分析法）等基本方法。
1．最小限制与最大促进原则
任何法律制度都可能为了某种特定的目的而对人们的利益进行必要的限制。通常来看这种限制必须有合理的界限和标准，这里的限制应该是有限的和合理的。最小限制原则就是指任何政策和法律制度在限制农民权益时应尽可能采取最小范围、最小程度、最小代价的限制手段。让利于农民，还利于农民，生利于农民，应是解决农民问题制度设计的逻辑起点。最小限制原则还要求我们，在涉及到农民权益保护时还应进行利益衡量，即在限制公民权利时，比较因限制而得到的利益和失去的利益，当得到的利益大于失去的利益时方可进行，否则就不能加以限制。这里利益大小的比较，不仅要考虑利益的数量，而且要考虑利益质的差异性。对于那些因制度性歧视而影响农民权益，事关国家和社会根本利益的限制，不管其可以产生多少利益总量，都应该从制度上予以取消。最大促进原则主要是基于我国农民利益的历史状况而提出来的。最大促进原则的核心是通过制度和措施最大限度地把农民利益增加起来，长富于民，藏富于民。党的十一届三中全会揭开了农村改革序幕，围绕土地制度、农村经营制度和农业产业化、工业化、城市化及现代化而制定的富民政策，使农民逐步富裕起来。党中央先后发布的数个“三农”问题的一号文件是最大促进原则的生动体现。让农民“有其田”、“有其利”，从而“有其产”，“富民强国”成为推进农业和农村工作的基本出发点，成为最大促进原则的基本目标。
2．公平优先兼顾效率原则
公平与效率都是法的价值。公平，又称公正、正义和公道。自古以来，公平被人们当成评价社会制度和评价人的行为是否合理的基础性尺度和准则。我国古代就有：“天公平而无私，故美恶莫不履；地公平而无私，则大小莫不载。3”进入近现代后，公平不仅被当成一种基本的道德原则，而且主要地被看作一种法律原则，一种社会制度的首要价值准则。公平问题发生在人与人的关系之中，不同历史时期公平概念的内涵是不同的。效率是最近20多年来日益受到重视的一种价值。效率的基本含义是以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。效率价值标准的适用大致包括如下三种情形：全部资源配置上的效率、收入分配领域的效率和特定资源的配置和利用上的效率。全部资源配置上的效率要求优化资源配置，促进资源由低效率利用向高效率利用转变，即按照价值极大化的规律和原则进行配置，并追求帕累托效率（pareto efficiency） 4。收入分配领域的效率意味着对产品和一切由人们创造出来的价值物进行分配，应打破平均主义，必须考虑用好的分配方式调动人的积极性，从而使分配本身成为扩大再生产、创造更多财富的调整机制。在收入分配中，我们在进行公平、效率两个价值的取舍时，不能将其绝对化，既不能无视社会公平的要求，为了效率而舍弃公平；也不能忽略效率，为了公平而牺牲效率。在可供分配的财富较小的情况下，效率应当具有优先性，合理拉开差距。当可供分配的财富较多时，应当注重公平，提倡先富帮后富，实现共同富裕，建设和谐社会。在特定资源的配置和利用上，如法律资源、政治资源配置上，效率价值居于优先位阶，是配置社会资源的首要价值标准。法律资源是一种一切可由法律界定和配置，并具有法律意义和社会意义的价值物，如权利、权力、义务、法律程序、法律信息等。其中权利和权力是最重要的法律资源，它能为人们带来实际利益，合理的权利和权力配置还会降低社会运行成本 5。“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利是一种安排，会比其他安排产生更多的价值。6”效率优先可以通过制度反映出来，其内容受当时的社会经济结构、物质文明和精神文明发展的水平所制约。在我国，法律资源是稀缺资源。
在社会主义制度下，效率和公平本质上是统一的，是相互联系的，是一对既相互矛盾，又相互适应的社会价值。公平与效率之间存在异向变化的同时，在一定条件和一定范围内，效率与公平的变化也可以是同向的，即公平程度的提高伴随着效率的增加 7。公平原则应是当代中国利益协调的基础性原则和首要原则，坚持利益协调的公平原则，首要的和基础性的内容就是要建立一套更公正、更合理、更完善的利益协调制度，实现制度公正8。在农民权益保护方面，就是应通过制度安排让农民能普遍受益的同时，让农民所得与应得、所付与应付相称，做到机会平等，实现程序公平，体现机会平等与效率增加的正相关关系，最终实现结果公平。要让与农业生产相关的既得利益者付出一定的代价，而不能让没有得到利益或者得到很少利益的农民承担更多的成本。公正原则追求的局面是：“人们是能够愉快地对付相当大的困难的，只要这种困难也为社会其余的人公平分担。9”
如果说建立在社会整体利益基础上的经济与社会可持续发展是经济法目的性价值体现的话，实现实质公平就成为经济法的工具性价值之一。在科学发展观下，注重社会整体利益的公平，注重社会总体的公平，是要求绝大多数个体和群体间必需的公平。经济法上的公平包含地区公平、产业公平、代际内和代际间公平，强调机会公平，重视分配公平，实现绝对公平，体现社会公平，最终实现实质公平。因而经济法的公平观是建立在社会整体公平、长远公平、发展公平基础上的高层次的公平观。对农民权益保护的经济法律制度安排中要体现经济法的公平观。
农民权益保护中的效率原则涉及到国民收入分配和再分配两个层面。在初级分配层面上，应注意效率；在再分配层面上应注意公平 10。从农民权益的利益特征来看，存在增量利益和存量利益的分配问题：在对社会增量利益的分割中，我们仍主张坚持效率优先；在对社会存量利益的分割中，对农民权益的分配，我们主张坚持公平优先。总之，公平优先兼顾效率原则符合我国农民发展的现状和农业是弱质产业的实质要求，能较好地利用制度杠杆的作用尽可能快地解决农民权益保护中农民权益缺失、流失和受侵的问题。实践中，贯彻这一原则应站在农村基层政权建设、组织创新和制度创新等方面开展工作；通过宏观调控法和社会保障法等法律制度的架构，通过产业政策、税收措施、计划安排、财政转移支付、强制社会保险等多种措施对农民权益进行经济法保护。
3．兼顾农民利益与平衡协调原则
经济法与其他法律一样必须反映和保障大多数人的利益，因而在处理农民利益方面应坚持兼顾原则。从本质上来说，在我国个人利益、群体利益、国家利益和社会利益是一致的。当国家稳定、社会经济快速发展的时候，我们需要重视农民利益，提高其生活和收入水平。可以说，农民社会经济地位的高低，直接反映出一个国家社会进步和文明程度，是建设全面和谐文明社会的基础。兼顾农民利益时要正确认识和处理农民目前利益和长远利益、局部利益和整体利益、代内利益和代际利益之间的关系。在涉及农民权益保护中要尽可能做到制度中看得到，措施中落实得了，效果中体现得了。当然，兼顾农民利益不是无原则的利益妥协，也不能无原则地进行利益协调。平衡协调原则是经济法的基本原则，是作为调整特定经济关系的手段性基本原则，是社会效益优先、社会整体利益至上价值要求的体现。这里的平衡是一种旨在缩小农民与其他利益主体之间的利益差距，以社会整体利益为出发点和最终归宿的平衡，是实现以农民权益为中心多方利益相互促进、共同发展的平衡。这里的协调是指在理顺社会、国家、集体和农民四者之间的利益分配关系的基础上的，保障各利益主体在利益分配活动中和谐基础上的整体分配协调与统一。平衡协调是对利益主体作超越形式平等的权利义务分配，以达到实质上的利益平衡。在实践中，法律在承认一定的利益差异的同时，采取适当的调节措施进行利益平衡，逐步缩小利益差距，从而最终实现社会公正的终极目标。经济法为主的社会法 11往往通过法律对公理的修正或政策的增加，结合了自行性调节和强制性干预的方式对农民权益进行倾斜性保护，从而实现利益的平衡。这种平衡往往通过“权利←法→权力”来完成，法律既对权力进行控制，又对权利进行约束，是一种以折衷和妥协为平衡态度的，旨在社会公共福利和社会和谐的平衡 12。这种调整就是政策性平衡，在法律制度上政策对公理的调整平衡作用更多地体现在经济法等领域。
（二）农民权益保护的经济法律制度体系的构想
1．对经济法制度体系的再认识
要架构保护农民权益的经济法律制度体系，必须先厘清经济法自身体系。经济法体系是指由经济法部门所构成的一个多层次的、门类齐全的有机联系的统一整体。经济法部门是构成经济法体系的要素。从内在统一性、整体性、合目的性和内在相关性等法体系的要求来看，经济法已构成一个和谐的法体系。
关于经济法体系，学界有不同的学说。有将经济法体系分为基本经济法和部门经济法，或分为宏观调控法和市场经济管理法的“二元说”；有将经济法体系分为基本经济法、部门经济法、企业管理法或分为市场管理法、宏观经济管理法、对外经济法的“三元说”；有将经济法体系分为企业组织管理法、市场管理法、宏观调控法、社会保障法或分为政府行为端正法、社会经济运行调控法、经济个体生存环境法、经济个体消极行为整治法的“四元说”等等。作者认为，经济法是以在国家协调本国经济运行过程中所产生的社会公共性经济关系为调整对象。具体说来，调整对象包括如下四个方面：市场主体管理关系、市场规制关系、宏观调控关系和可持续发展关系。经济法体系结构，决定于作为经济法调整对象的特定经济关系的结构，故我们可将经济法体系称为“1+4”结构模式，即基本经济法、市场主体法、市场规制法、宏观调控法和可持续发展法。由于我国还没有对经济法基本制度进行规定的经济法典，一般将经济法体系看作由后四个部门法构成 13。这里的市场规制法包括竞争行为与消费秩序规制法、商品（服务）市场规制法、要素市场规制法和狭义的市场管理法。可持续发展法包括自然可持续发展法（或称资源与环境可持续发展法)和社会可持续发展法（或称劳动与社会可持续发展法）14。
2．保护农民权益经济法制度体系的构想
在科学发展观的眼里，社会经济发展是以人为本、全面协调的可持续发展。建立能满足农民和其他利益主体需要的利益机制制度体系需要宪法、行政法、经济法与其它社会法的共同努力，特别是需要经济法作出更大的努力。社会经济发展在满足人口、资源、环境全面协调可持续发展下通过社会生产创造出无限增量剩余的实质是一种利益，是一种满足可持续发展需要的发展利益。中国农民问题的解决、农民权益的保护更需要这种利益作条件，需要产生这种利益的利益机制作基础。正如前文所述利益机制的作用需要制度体系的保障。从利益和利益机制的建立和完善角度来看，我们应从如下四个方面建立保护农民权益的经济法制度体系。
（1）经济主体法律制度
“在一个复杂的社会里，政治共同体的稳定依赖于社会政治制度化的程度，且政治制度化就是组织和程序获取价值观和稳定性的一种过程。15”这种过程的现实化，反映在经济法制度上就当然地体现在经济主体法律制度上。经济法主体包括国家经济管理主体、社会中间层主体和市场经济活动主体三部分。农民权益的经济法保护离不开这三个主体协调配合而成的主体组织系统的综合作用。
第一，政府管理主体的完善。即强化以县乡两级政府为基础管理主体，在保护农民权益方面的主体责任，合理架构农业经济活动管理主体。政府是在维护农民权益方面十分重要的且其他主体力量不能替代的主体。它们是保护农民权益的政策和法规的制定者和实施者，是各种与农民权益相关的经济活动的组织者、管理者和各种利益关系的协调者。它们是保护农民权益主体体系中基本的、重要的、主导地位的主体。在实践中，要强化政府在保护农民权益方面第一责任主体的责任及责任意识，特别要对现有县乡两级农业经济活动管理主体采取“精简、高效、统一、规范”的要求去完善架构，防止政府及其管理主体直接或间接异化成侵害农民权益的力量 16。由于政府管理主体的变迁与国家政治体制改革密切相关，现在要做的工作是对现有管理主体行为的规范化，并对乡镇政府的政绩采取科学的评价方式，建立科学的政绩观，并在科学发展观指导下，使政府成为保护农民权益的制度创新和制度保护的主体。政府要通过调整经济发展战略，逐步实现工农业平衡协调发展来保护农民权益；通过增加财政用于农业的投资，加速农村公益事业的发展来保护农民权益；通过加大执法力度实现依法治农来保护农民权益。
第二，村民委员会主体制度的规范。现代意义上的村民委员会最早在1981年春出现于广西壮族自治区罗城县 17。村民委员会是在农村人民公社体制瓦解后，出现了权力真空状态，为改变这一状态而在农村自发出现的新生事物。1982年宪法将村民委员会确定为群众自治性组织，1998年村民委员会组织法公布实施，使村民委员会运行更加规范化。不过，我们应该看到村民委员会作为中国农村基层群众性自治组织，在具有基层性、群众性、自治性法律特征的同时，村民委员会还行使法律或地方政府赋予的某些行政职能，具有“准行政机关”的特征。在主体法律行为方面，村民委员会既有代表全体村民的私法主体行为，又有行使准行政主体的行政权的公法主体行为。从民事主体资格看，村民委员会既不属于企业法人，又不属于机关法人；既不属于事业单位法人，又不属于社会团体法人，等等特征，使得我们对村民委员会——村级集体经济组织者无法确定其民法上的性质，长此以往不利于其作为市场经济的参与者参与市场经济活动，不利于发挥其保护农民权益的作用，从而不利于农村社会的稳定和农业的发展。在保护农村权益的主体制度建设中，村民委员会应成为主体的主体力量之一。在实践中，我们要防止其异化成行政组织的附庸或异化成直接或间接侵害农民权益的力量。村民委员会应真正实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的运行模式，做到主体产生民主规范、议事程序民主规范、制定村约（村规民约）民主规范和村务公开等“三规范一公开”主体行为制度，在保护农民权益方面体现农民自治组织的自体性力量。从长远来看，还应对村民委员会的法人地位予以确定，使其在市场经济活动中更能够代表农民，更能维护农民的整体利益和长远利益。
第三，社会中间层主体制度的发展。作为辅助政府管理主体的社会中间层主体，是随着“市民社会思潮”的兴起，“二元社会结构的破灭”和现实社会经济、社会发展而出现的一种新型的经济法主体。在现代经济法的视野里，传统的“政治国家——市民社会”的二元框架无法满足社会化大生产的需要，自由市场的缺陷和国家由一个“夜警察”转变为全面干预市场经济所带来的各种缺陷，使国家——市场二元框架的社会结构再次发生改变，产生了作为国家与市场中介的社会中间层，原有的二元框架被“国家——社会中间层——市场主体”的三元框架所取代。社会中间层主体既承担部分国家职能，又承担部分市场职能；既能在一定程度上限制国家利益，又在一定程度上限制市场主体的利益，起到既弥补“市场失灵”，又弥补“政府失灵”缺陷的作用，使国家、市场主体在社会中间层的协调下良性互动，从而实现经济法所追求的社会整体利益优化的目标，“政府——社会中间层——市场”框架是对“政府——市场”框架的修正和超越，大量的市场中间层主体——非政府公共组织的出现，已成为“小政府——大社会”格局中“大社会”的重要组成部门，成为现代市场经济体制中经济民主的重要实现形式。培育和发展保护农民的社会中间层主体是现代社会结构发生变化的需要。发展农村社会中间层主体主要是发展农业行业（专业）协会和建立农会。农业行业（专业）协会和农会是独立于国家经济管理主体和市场活动主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的主体，是经济法主体制度中介在实现农民权益保护时介于国家和市场之间的辅助管理主体。对于国家管理主体而言，农业行业（专业）协会在受其管理的同时，又可成为国家管理市场、维护农民权益的辅助力量和传导媒介；对于农民等市场活动主体而言，这类主体既可在某种程度上有助于实现自己的利益，又可承担某些领域的管理者角色，还可以从某些方面成为利益的代言人，弥补其在各级代表中的人数偏少、话语权较弱的现象，增强其与政府协商调整的能力，为农业发展提供一个坚实的组织保证体，为保护农民权益提供一个有力的组织体。培育和壮大农村社会中间层主体可坚持“扶持、帮助、引导、鼓励”的原则，因地制宜，放手发展。
第四，合作经济组织主体制度的勃兴。合作经济组织主体是农村市场活动主体的新兴力量，并逐步成为农村市场活动主体的主体力量。在市场活动中，它是以自己的行为通过契约或法律的规定享受权利、承担义务的社会实体。通过联合将分散的农民组织起来以整体进入市场，既抵御了市场风险，又可以分享工商业利润，从而保护自身的权益；通过联合，还可以延伸农业产业链由产中向产前、产后多部门延伸，还可以真正将大部分农民从土地上解放出来，为其提供新的就业机会；合作组织还可以实现农村生产规模化，优化我国农业结构，提高农产品竞争能力，可以克服以前“龙头企业+农户”的农业产业化组织模式中各不同利益主体趋利避害带来的利益冲突和龙头企业经营波动、乃至破产给农民带来的生产动荡。可以说，在统筹城乡发展的过程中，农村合作经济组织是市场经济条件下农民权益的最佳保护者，是统筹城乡经济社会发展的组织载体。发展合作组织主体，我们应向西方国家学习，在加强合作经济理论研究，注意分类指导，注重典型示范的同时，加强农村产权改革的力度。如对农村合作社就应坚持“民有、民管、民享”原则。在指导思想上要实现“三个转变”，即从注重政治取向向以促进城乡协调发展保护农民社员权益方向转变；从过去以生产领域为主向以生产、流通和服务领域结合的合作转变；从多经验指导为主向法律规范指导为主法治化管理转变。在财产权上落实“民有原则”，在经营权上落实“民管”原则，在利益分配权上落实“民享”原则。基于合作社存在的对内非赢利性、资本的不确定性、社员权利特殊性、内部管理民主性、解散时财产的公共不可分割性等适应农村经济发展的特点 18，就目前而言，要努力推动农业合作社、农村工业合作社、农村信用合作社、农村医疗合作和养老保险合作社等多种合作社的发展，推动农村股份制合作形式在上述合作社中的运用和发展。从我国的现实需要来看，为推动农村市场经济的发展，培育与完善农村市场经济主体，必须加快制定以农村合作社组织法为中心的合作经济组织法，把农村合作经济组织纳入到法治的轨道，以法律制度确定的利益机制为中心协调城乡经济发展，协调各不同利益主体之间的利益，从而更好地促进农村经济的发展，更好地保护农民权益。
第五，农村承包经营户的变革。农村承包经营户（简称农户）是指在法律允许的范围内，按照承包合同的规定，使用归集体所有的土地和其他生产资料，从事独立的农业商品生产经营活动的农村集体经济组织成员。农户是十一届三中全会后被确定其有独立的法律人格的经济实体，是集体经济的合法经营者。在经济上，农户实行独立核算、自负盈亏；在诉讼时，可成为诉讼法律关系的主体，如以个人经营的，以该公民个人名义参加诉讼；如以家庭名义参加诉讼的，则在推荐承包户代表人（通常是户主）或全家以共同诉讼人的身份参加到诉讼中去，以维护自己的合法权益。农户在农业经济活动中，特别是农业产业化过程中已成为最基本、最活跃的主体。农户作为独立经营主体从集体经营中分离出来后，尽管没有完全取消集体经营，而是形成统分结合的双层经营体制，但在集体与农户、农户与农户、农户与产业化其他利益主体之间形成了明晰的经济利益边界 19。实践中，为了更好地维护农民合法权益，在农户主体制度上应进行新的制度变革，如保护农户及农民的财产所有权不受侵犯；明晰农户经济的产权，在坚持集体所有制为主体的前提下，发展各种所有制的关系，使所有制多元化、所有制结构合理化、财产主体多元化；重构以土地产权制度为核心内容的农村产权制度，明晰农户的土地产权；进一步明晰土地以外的集体财产权和农户财产权；提高农户组织化程度等。
与农户主体最密切联系，有时甚至是一体的主体就是农民个体。不管从市场主体的投资者、经营者、消费者和劳动者等多种类型看 20，市场经济的特点、农民自身的问题和有关农民主体制度上的缺失，使农民主体在生产、交换、分配、消费等环节上都存在权益缺失现象。如生产环节的经营自主权的不落实，交换环节的价格歧视或其他主体的垄断或非规范行为，国民收入再分配时的话语权不强，消费能力不足且消费成本高和消费质量低等均是阻碍农民市场主体完善障碍的具体体现。如何进行组织创新，提高农民素质和组织化程度，重视农民经济利益和经营自主权，保护农民的财产权利，增加农民自我发展、自我保护权益的能力，是今后农民问题解决的基本问题之一。一些学者提出的减少农民与富裕农民并重、市场机制与政府干预并重、反歧视与偏重保护并重、国家保护与团体维权并重、经济支持与社会保障并重和增加农民收入与提高农民素质并重的改善农民主体缺失、赋予农民完整的市场主体地位的原则构想是有运用的现实基础和必要的。当然，除了这六个并重外，我们认为还应坚持资金投入与科教投入并重、实践支持与制度供给并重、共同发展与壮大中产阶层并重、阶段发展与可持续协调发展并重的原则促进农民主体的完善，从而建立长效保护农民权益的制度机制，真正解放和发展农民，发展农业生产力，促进农村社会的平稳与繁荣，促进城乡协调发展。
（2）农村市场规制法律制度
市场规制法是经济法体系的一个重要组成部分，是经济法的核心部分。农村市场规制法律制度是农民权益保护的经济法制度建设中的重要组成部分。在农村市场规制法律制度建设中，我们主要进行竞争行为和消费秩序规制制度、商品（服务）市场规制制度、要素市场规制制度和市场管理制度等建设。本着“重农、强农、富农”的思想，在农村市场规制法律制度的架构中，以农民为本，从市场规制制度的源头上，优化农民制度生存环境，以抵制市场对不完善的农民市场主体造成的损害，强化农民的市场主体地位和主体能力。在观念上，我们应注重中国农民特征对中国经济法的影响。笔者认为，如果中国农民的政治特征决定了中国政治走向的话，那么中国农民的法律特征同样决定中国法律的正确走向。中国经济法律制度的发展方向，同样受中国农民表现于经济法方面的法律特征的深深影响。中国经济法律制度的架构，特别是市场规制法的架构必须考虑中国农民的法律特征。在经济法中树立农民是民、以农民为本的新民本主义思想，优化农民的生存环境，在关注其生存权利的同时，以更大更多的经济法制度支撑去关注农民作为人的平等权、发展权、财产权等权利，从而促进农民全面发展，保护其合法权益。在市场规制法层面上，应制定阻隔市场对农民利益，特别是农民增量利益的剥夺，在竞争行为与消费秩序规制法、商品（服务）市场规制法、各要素市场特别是土地要素市场的规制法、工商、税务和海关管理法，以及农村集体经营管理法等方面制定有利于保护农民权益的经济法律规范。在农业生产和流通领域要坚持制止不利于农民利益的不正当竞争行为，对有垄断能力的公司应加以规制，保护农村的市场竞争地位，维护农业生产者和消费者的权益。对农村各要素市场 21、农业劳动力转移、农业粮食流通、农产品市场营销、农产品质量与安全、农业生产资料价格与质量 22、 观光旅游农业与生态、农民消费权益及消费市场秩序、农民工权益等方面进行经济法规制，是有关农民利益产生机制方面的制度规范，是改变在市场领域对农民的歧视和弱势地位的必要制度安排。
（3）农业宏观调控法律制度
宏观调控与市场规制是现代市场经济中国家干预协调本国经济运行的两个基本手段。作为经济法的主要部门法——宏观调控法可以在功能上弥补其他部门法在保护农民权益上的不足。通过宏观调控法律制度的完善，通过一系列更直接、更有力的宏观调控政策措施，达到既防止市场在保护农民利益方面的失灵，又防止政府自身在保护农民权益上的失灵，从而有效地协调农民与其他利益主体之间的利益矛盾与冲突，建立以利益协调机制和利益分配机制为中心的保护农民权益的宏观调控法律制度。农业生产者和消费者是政府对农村市场进行宏观调控的基本立足点。在指导思想上，要坚持“多予、少取、放活”的原则，树立农民富则国富、农民安则国安、农村稳则国稳的制度优劣评价观，坚持统筹城乡发展方略，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步强化农村改革，努力实现粮食稳定增产，农民持续增收，促进农村经济社会全面发展 23。 实践中，要继续加大“两减免、三补贴”等政策实施力度，切实调动农民的生产积极性，建立稳定增长的支农资金供给制度；坚决实行最严格的耕地保护制度，加强农田水利和生态建设和农村基础设施建设，改善农业发展环境；推进农村公共事业建设，建立农村公用产品生产、供应新机制和农业公共产品运用新机制；推进农业和农村经济结构调整，提高农业竞争力，改革和完善农村投融资体制，健全农业投入机制；提高农村劳动者素质，促进农民和农村社会全面发展。总之，我们要通过计划法、预算法、产业法、投资法、金融法、财政法、税法等宏观调控法律制度的完善，为农民权益保护配置更加合理、更加长效的制度规范。如果说，农民的弱势有制度剥夺农民权益原因存在的话，用新的制度让农民快速增加自己的利益，长效地维护其利益，使保护农民权益制度化、稳定化、长期化，从而改变农民在市场中的弱势地位，宏观调控法正当其用。
（4）可持续发展法律制度
可持续发展法律制度可分为自然可持续发展法和社会可持续发展法两部门。前者主要由自然资源法和环境保护法构成。后者主要由劳动法和社会保障法构成。在自然可持续发展法方面，对涉及农民可持续发展利益的关注，对自然资源法、环境保护法、自然灾害防减法等方面作更有利于农民长远利益的制度安排，是自然资源可持续发展法的基本任务。在实践中，要坚持“协调、持续、保护、公平”的原则，通过经济法律制度安排，保证各级人民政府重视农业环境问题，增加对农业环境的投入，加强可持续生态环境建设，加强农村环境保护与环境治理有关的各项制度建设；建立全国统一的自然生态资源保护与可持续利用制度，对土地、江河、湖泊、森林、草原、湿地、渔业、野生动植物、矿产等自然生态资源进行规范的制度保护；采取严格的自然资源行政管理制度、科学的自然资源财产权制度、高效的资源环境综合利用制度与开发保护相结合的制度、公平的有偿使用制度、有效的环境利益与责任公平分配制度和补救制度，使农民的生态环境权益与经济社会发展得到协调可持续发展。在社会可持续发展法方面，目前法学界研究较多，也较精透，涉及问题很多，如劳动法的完善问题、农民工的利益保护问题、农民社会保障问题、农民社会保险问题、农民救助、农民社会福利、农民社会优抚等等方面的法律问题，在此不再赘述。可持续发展法中的农民保护问题涉及农民利益协调机制和保障机制问题。这种协调和保障机制是在科学发展观指导下的以人为本，实现农民利益全面可持续发展的新机制。在可持续发展法的规范下，农民弱势地位问题将会得到彻底解决，农民权益将会得到可持续的法律制度保护。


1 [美]弗里德曼：《法律制度》，中国政法大学出版社，1994年版，第46页。
2这里的“规范标准”，又称规范性标准，是指经济法保护农民权益的基本原则应有宪法和法律的依据，应具有 法律规范的特性，产生相应的法律效力，作为立法、执法、司法、守法和法律监督的指导思想或准则。“高度标准”，又称高度性标准，是指经济法保护农民利益的基本原则既要体现经济法宗旨，又要能统帅经济法保护农民权益时的具体规则，是衡量其他规则的价值或效力的规则。“普遍标准”，又称普遍性标准，是指经济法在保护农民利益时的原则贯穿于相关经济法律制度的全部领域，贯穿相关经济法律制度始终，指导、保护和促进经济法在保护农民权益时的实践，是在立法、执法、司法、守法和监督等各环节中得到普遍遵守的指导思想或准则。“特色标准”，又称独特性标准，是指经济法保护农民利益的基本原则应是经济法特有的，体现经济法特色，表征经济法在保护农民权益时，调整其特殊经济关系特征的指导思想或准则。参阅李长健主编：《新编经济法通论》，中国民主法制出版社，2004年8月版，第64—68页。
3 《管子》。
4帕累托效率，又称“帕累托最优”，是19世纪末20世纪初，意大利经济学家和社会学家帕累托（pareto）在其著作《政治经济学教程》和《政治经济学指南》中提出的。其主要内容指，如果不存在另一种生产上的可行配置能够使该经济中所有个人感觉同原初的配置相比至少同样好，或者更好些，那么这种资源配置就是最优的。尽管帕累托用的是“最优”两字，但实际上这里的“最优”就是指效率。
5见张文显：《法理学》，高等教育出版社，北京大学出版社，第243—246页。
陕西省宝鸡市人民政府


宝鸡市市区“门前三包”责任制管理办法
政府令第42号
　　《宝鸡市市区“门前三包”责任制管理办法》已经二OO四年一月五日市政府第一次常务会议审议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长：姚引良

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二OO四年一月二十九日


　　第一条 为了加强市容卫生管理，维护公共秩序，提高城市环境质量,创建最佳人居环境，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、建设部《城市容貌标准》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本市市区内的临街机关、团体、部队、学校、企事业单位、个体工商户（以下简称责任单位）、居民住户，都必须按照划定区域，承担市容环境卫生“门前三包”责任。
　　第三条 “门前三包”责任制的内容：
　　（一）包环境卫生
　　1、责任单位负责责任区域内门前地面的保洁,做到地面无烟蒂、瓜皮、油污、果壳、纸屑、积水、积雪、痰迹和包装废弃物等各类垃圾；
　　2、保持门窗、招牌、橱窗、装璜、陈列样品、广告标志、雨篷、阳台等无积尘杂物，外墙面定期清洗粉刷，平整洁净；
　　3、保证责任单位的建（构）筑物灯光亮化设施完好无缺损，空调外机安装，广告灯箱、门店招牌、遮阳雨篷设置，卷帘门样式、阳台封闭等符合规定；
　　4、公共设施无污垢、无破损，盛放废弃物的容器密闭。
　　（二）包绿化管理
　　负责责任区域内绿化环境的管理，绿化带及其设施不得擅自占用和人为损害。无依树搭棚、践踏草坪、擅自占用绿地和损坏花草树木等行为。
　　（三）包周边秩序
　　1、在责任区域内无出店占道经营，无店外设摊，杜绝使用高音喇叭招揽顾客以及影响社会秩序的行为；
　　2、无乱堆乱放、乱涂乱贴、乱拉乱挂、乱写乱画，乱搭乱建，乱占乱挖行为；
　　3、允许停放车辆的地方，车辆停放有序。
　　第四条 “门前三包”责任制实行市、区和街道办事处（镇）三级管理，坚持“统一领导，分级负责，条块结合，以块为主”的原则。
　　市城市管理委员会是负责市区内“门前三包”责任制的协调议事机构，负责本办法的组织实施。市城市管理委员会办公室（市城市管理行政执法局）负责“门前三包”责任制的管理、监督和检查工作。各区人民政府负责本辖区内“门前三包”责任制的管理和实施工作,由一名副区长具体分管，并确定一个工作部门,统一管理辖区环境卫生和“门前三包”工作。街道办事处、镇人民政府是“门前三包”的基层管理单位，具体负责本辖区内“门前三包”责任制的落实和实施工作。
　　市城市管理行政执法局在各街道办事处、镇设立城管执法分队，负责本辖区内市容环境卫生监督、检查与行政处罚工作。执法分队接受辖区执法大队和街道办事处、镇人民政府的双重领导。
　　城市建设、公安、工商行政管理、城市规划、卫生、环保、铁路等部门，按照各自的职责，配合做好本办法的实施工作。
　　第五条 各责任单位和居民住户应当接受所在辖区办事处、镇人民政府的管理和监督，确定一名责任人，负责督促本单位“门前三包”责任制的落实。
　　第六条 “门前三包”责任区域划定：
　　（一）街道两侧的责任单位、居民住户，有围墙的，以本院墙长为界，外墙根至人行道路牙石为责任区域；无围墙的，以相邻交接中心线为界，门前墙根至人行道路牙石以内为责任区域。
　　（二）街巷内的责任单位、居民住户以相邻交接中心线为界，门前墙根至道路中心线为责任区域。
　　（三）城市公共设施，由城建、公安交警、电信、邮政、供电、铁路、有线电视等部门按照业务分工和产权所有，分别做好日常管理工作。
　　（四）开设早夜市的地段，由批准单位负责管理。
　　第七条 城市道路两侧出租的门面房“门前三包”责任制由产权单位负责。产权单位可与承租者协商将“门前三包”责任纳入租赁合同。
　　第八条 对无责任单位的地段，由市城管行政执法局核定“门前三包”面积所需经费，市财政从城市维护费中下拨各区,由各区组织辖区街道办事处（镇）负责“门前三包”责任制的实施。
　　第九条 “门前三包”采取责任单位出资委托代包和自包两种形式。
　　第十条 代包委托方应与街道办事处、镇人民政府签订代包协议，明确双方的权利、义务和违约责任。
　　第十一条 责任单位出资委托代包的，其“门前三包”责任应由代包单位承担。
　　责任单位应就内部产生的垃圾与环卫部门签订委托代运垃圾合同，并按指定的位置在规定时间内清运。
　　第十二条 代包实行有偿服务，其收费标准由市物价、财政和城管执法部门根据有关政策制定。
　　第十三条　实行代包的区域由街道办事处、镇人民政府按标准收取代包费（代包费不包括垃圾清运费）。
　　第十四条 代包费主要用于雇佣值岗人员工资、购买清扫工具、制作工作服。
　　第十五条 自包的责任单位，必须有专职值岗员，自备保洁工具，按本办法规定，履行“门前三包”责任。
　　第十六条 责任单位与所在街道办事处、镇人民政府签订“门前三包”责任书，并执行下列规定：
　　（一）指定一名主管责任人负责“门前三包”工作；
　　（二）落实定人、定岗、定责制度，严格履行职责；
　　（三）接受“门前三包”责任制主管部门和街道办事处、镇人民政府的监督、检查、考核。
　　第十七条 各街道办事处、镇人民政府在与责任单位签订“门前三包”责任书的基础上，在责任单位门前悬挂“门前三包”责任牌，标明责任区域。
　　第十八条 “门前三包”值岗人员应当遵守下列要求：
　　（一）遵守国家有关法律法规的规定；
　　（二）规范服务，按时出勤，尽职尽责，从严管理，并自觉接受有关部门的指导、监督和检查；
　　（三）佩带统一标志。
　　第十九条 责任单位在“门前三包”责任区域内，发现其他单位或个人违反“门前三包”要求的，应当予以劝阻和制止；劝阻和制止无效的，应及时报告城市管理执法部门或所在街道办事处、镇人民政府查处。
　　第二十条 各街道办事处、镇人民政府应加强对“门前三包”责任制的管理，坚持定期检查，并按标准进行考核评比。
　　第二十一条 对落实“门前三包”责任制成绩突出的责任单位和个人，由区人民政府或市城管执法部门给予表彰和奖励。
　　第二十二条 对有下列情况之一的责任单位和个人，由街道办事处、镇人民政府给予通报批评，责令改正。市城管执法部门对责令改正情况进行督察。
　　（一）每月五次检查不符合要求的，对直接责任人进行通报批评。实行自包的，取消其自包资格，由所在地街道办事处或镇人民政府代包管理；
　　（二）对拒不履行“门前三包”责任的单位，由相关管理部门对责任单位的主要责任人进行通报批评，是卫生先进单位或文明单位的，报请相关部门核准取消该单位卫生先进单位或文明单位称号；
　　（三）每月十次检查不符合要求的，可按签订的劳动合同解聘“门前三包”值岗员，对主管责任人进行通报批评。
　　第二十三条 “门前三包”责任单位违反环境卫生、绿化管理、周边秩序管理规定的，由有关部门责令限期整改，逾期未改的，依照有关法律法规规章给予行政处罚。
　　第二十四条 公民有权监督“门前三包”责任制的实施，对不认真履行“门前三包”责任的单位和管理部门，可以向各级人民政府或有关部门举报。
　　第二十五条 市、区“门前三包”责任制管理部门不按本办法规定履行检查、监督和管理职责或检查、监督、管理不力的，由同级人民政府予以通报批评。
　　第二十六条 本办法实施中的具体应用问题，由市城市管理委员会办公室（市城市管理行政执法局）负责解释。
　　第二十七条 本办法自发布之日起施行。1987年3月19日市政府办公室《关于转发〈宝鸡市“门前三包”责任制管理办法〉的通知》（宝政办发[1987]24号）同时废止。