美国的人身保护令程序/刘静坤

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 01:59:34   浏览:8108   来源:法律资料网
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在美国,死刑案件的审理和救济程序十分复杂,持续十数年的案件并不鲜见。被告人在州法院被判处死刑后,可以上诉到州最高法院。如果州最高法院维持原判,被告人在穷尽上诉救济手段的情况下,还可以诉诸人身保护令这种定罪后救济程序。


一、作为特别救济的人身保护令程序

人身保护令程序很早就出现在普通法中,该程序与刑事程序不同,是由被告人作为申请人,监狱长作为被申请人。1789年美国《司法法》规定了初步的联邦人身保护令程序。1867年,国会通过了州人身保护令程序,目前的联邦人身保护令法就是以1867年法案为基础设立的。

人身保护令程序是联邦法院审查各州刑事程序的重要途径,主要适用于死刑案件,因此可以被视为死刑的复核程序。由于美国实行联邦制,因此一些人也批评联邦法院利用该程序干预各州的司法,影响了判决的终局性。为了避免人身保护令程序在实践中被当事人滥用,国会在1996年《反恐怖主义和有效死刑法》中对联邦人身保护令法作出了重要修改,对申请时限、批准理由进行了限制,杜绝了连续申请,这些举措有助于实现联邦与各州之间司法权的平衡。

了解人身保护令程序在实践中的具体运作,对全面把握美国的死刑程序很有裨益。需要指出的是,人身保护令程序主要涉及的是案件中的法律问题,尤其是正当程序问题。基于1996年《反恐怖主义和有效死刑法》的定位,要“将联邦人身保护令审查作为州法院裁判合理性的复核机制”,2012年帕克监狱长诉被告人马修斯案件(Parker v. Matthews)就是体现上述规定的教科书式的典型案例。该案例所涉及的证明责任分配,以及检察官陈词与正当程序的关系等问题,同样值得认真分析。


二、案件始末

1981年6月29日凌晨1时许,马修斯闯入与其分居的妻子马丽妮家中,当时马修斯的岳母克鲁兹也在家中。马修斯发现克鲁兹后,持枪射中克鲁兹的头部致克鲁兹死亡,然后在另一个房间发现了马丽妮。马修斯与马丽妮发生了性关系,后在早晨6时许枪杀了马丽妮。马修斯在当天上午被抓捕归案,当时他正准备清洗自己作案时所穿的衣服。警方还从马修斯家后院的隐蔽位置发现了杀人工具枪支。在警察局,马修斯拒绝就杀人行为作出供认。

大陪审团随后对马修斯提起谋杀罪的指控。在审判过程中,马修斯并不否认其杀死了两名被害人,但是辩称自己是在极度情绪紊乱时实施的杀人行为。根据肯塔基州的法律,极度情绪紊乱时杀人将使谋杀罪降格为一级杀人罪。

针对自己的辩解,马修斯指出,其与妻子马丽妮不幸的婚姻,是导致其极度情绪紊乱的原因。据马修斯供述,其与马丽妮时分时合,二人在分居阶段互相敌视,马丽妮定期针对马修斯申请保护令状。案发前,马丽妮还指控马修斯性侵犯马丽妮6岁的女儿,此举导致马修斯在监狱里呆了3个星期。同时,多名证人证实,马丽妮总是试图控制马修斯,并于二人分居期间在街道上呵斥马修斯。马修斯的母亲另证实,马丽妮让年幼的孩子深夜在马修斯居住的房间外哭泣,以此来刺激马修斯。马修斯还提供了一份专家证言,精神病医师李博士出庭作证指出,马修斯自称作案前曾经酗酒并且服用了安定和一种刺激性药物。根据李博士的诊断,马修斯作案时处于情绪调节紊乱状态,即,个体在多种压力作用下所体现出的暂时性情绪和行为紊乱,该情况可能暂时影响个体的判断力,进而导致焦虑、紧张、抑郁甚至自杀或者伤人等症状。李博士认为,马修斯是在极度情绪紊乱时实施的杀人行为。

陪审团最终认定针对马修斯的所有指控成立,马修斯被判处死刑。肯塔基州最高法院维持了定罪和量刑裁决,驳回了马修斯提出的37项程序错误主张。对于马修斯提出的最主要的主张,即,现有证据不足以认定其在犯罪时并未处于极度情绪紊乱的状态。法院认为,有关马修斯犯罪前、犯罪过程中及犯罪后相关行为的所有证据,足以支持陪审团的判决。对于马修斯提出的检察官在总结陈词时存在不当行为的主张,法院未予采纳,但并未就此说明理由。

马修斯试图在肯塔基州提起定罪后诉讼,但并未成功。最后,马修斯根据联邦法典第2254条的规定,向肯塔基州西部辖区的联邦地区法院提起了人身保护令申请。马修斯主张,肯塔基州最高法院驳回其诉讼主张的行为明确违反了联邦法律。该地区法院驳回了马修斯的申请,不过,第六巡回法院撤销了该地区法院的判决,并且同意对马修斯的申请进行审查。

根据《反恐怖主义和有效死刑法》的规定,除非肯塔基州最高法院的判决违反或者不合理地适用了联邦法律,或者基于诉讼中的证据不合理地认定了案件事实,否则第六巡回法院无权签发人身保护令。第六巡回法院基于两个理由认定马修斯有权获得人身保护令。联邦最高法院受理该案后经审理认为,第六巡回法院的两个理由都是不成立的。


三、证明责任应当如何分配

第六巡回法院指出,肯塔基州最高法院不当地将证明极度情绪紊乱的责任转移给马修斯,同时控方未能排除合理怀疑地证明被告人在犯罪时并非极度情绪紊乱。根据肯塔基州最高法院在盖尔诉肯塔基州(Gall v. Commonwealth (1980))案件中的判决意见,对于马修斯提出的其在犯罪时极度情绪紊乱的主张,应当由马修斯承担初步的提供证据责任。如果马修斯提供的证据足以引起对该问题的合理怀疑,控方就需要承担马修斯在犯罪时并非极度情绪紊乱的证明责任。然而,肯塔基州最高法院在马修斯案件中背离了上述判决意见的要求,将证明极度情绪紊乱的责任完全置于马修斯。

肯塔基州最高法院在马修斯案件中的裁判理由,反映出第六巡回法院的上述意见有一定的依据。例如,该州法院指出,马修斯已经提供了其犯罪时极度情绪紊乱的大量证据,然而法院认为马修斯所提供的证据并不足信,并未指出上述证据未能产生合理怀疑,进而驳回了马修斯所提出的指控证据不足的主张。该州法院还认为,法院在威尔曼诉肯塔基州(Wellman v. Commonwealth(1985))案件中已经指出,被告人没有极度情绪紊乱并非谋杀罪的构成要件,因此,控方无需对该问题提供确定的证明。在第六巡回法院看来,肯塔基州最高法院基于威尔曼案件有关被告人极度情绪紊乱问题的处理原则来审查马修斯的上诉理由,违背了正当程序的要求,因为这种做法回溯性地适用了已经被修改的肯塔基州有关杀人罪的法律。

如果肯塔基州最高法院最初对证据的评估以及援引威尔曼判例的做法是驳回马修斯主张的唯一理由,那么,上述做法的确值得质疑。不过,该案的实际情况并非如此。肯塔基州最高法院指出,审判法院对极度情绪紊乱问题的指示是适当的,同时,在案证据能够支持陪审团对杀人事实的裁决。审判法院对陪审团的指示要求陪审团排除合理怀疑地认定马修斯并非在极度情绪紊乱时实施犯罪行为。该案被提交给陪审团评议时,证明责任是置于控诉方的,陪审团了解证明责任的分配。肯塔基州最高法院还认为,现有证据足以支持陪审团的裁决。联邦最高法院认为,基于上述理由足以驳回马修斯的主张。

第六巡回法院还对现有证据支持马修斯不存在极度情绪紊乱的结论提出了质疑。显然,在法庭上基于诉讼证据得出事实结论,这是陪审团而非法院的职责范围。因此,除非州法院的判决明显不合理,否则,即使该判决无视被告人对指控提出的有效质疑,也不能基于联邦人身保护令予以撤销。

可见,肯塔基州最高法院驳回马修斯有关证明责任问题的主张,是本案联邦人身保护令诉讼的关键所在。第六巡回法院注意到,李博士的意见认为,马修斯实施杀人行为时处于极度情绪紊乱的影响之下,并且在交叉询问阶段并未撤回该意见。

不过,该案中也有其他证据不利于马修斯。肯塔基州最高法院专门指出,马修斯提出的犯罪时极度情绪紊乱的主张与整个犯罪经过并不吻合。具体包括马修斯在作案当天借钱购买涉案枪支,在购枪之后等待数个小时才去马丽妮家;在杀死马丽妮的母亲后数小时才杀死马丽妮,等等。此外,马修斯在作案后的行为也与其上述主张不符,包括马修斯有步骤地藏匿枪支并清洗作案时所穿的衣物,随后向警方作出虚假供述,等等。由于李博士主张,马修斯的犯罪预谋及其对作案过程的明知,与其在极度情绪紊乱的影响下作案这一点并不矛盾,因此,第六巡回法院并未重视上述证据。不过,专家证言并不必然准确,陪审员们可以基于各自对情绪紊乱的常识性理解来审查判断李博士的证言是否可靠。联邦最高法院据此认为,第六巡回法院直接作出有利于李博士证言的认定,这种做法超出了自己的权限范围。更为重要的是,第六巡回法院并未考虑到,陪审团可能认为李博士所描述的症状并不足以基于肯塔基州的法律将谋杀罪降格为一级杀人罪,因为李博士曾经指出,许多人都面临压力和焦虑,或者面临着情绪紊乱的影响,但是显而易见,只有极少数人实施了杀人行为。

联邦最高法院认为,考虑到马修斯的精神状态与其行为的合理性之间存在着内在关系,肯塔基州最高法院将极度情绪紊乱问题交由陪审团作出裁决并没有明显的错误,第六巡回法院有关证明责任分配问题的裁判意见缺乏法律依据。


四、检察官陈词与正当程序的要求

第六巡回法院的第二个理由是,检察官的总结陈词违反了正当程序的要求。该案中,肯塔基州最高法院驳回了马修斯提出的检察官在总结陈词时存在不当行为的主张,但并未加以分析。第六巡回法院基于《反恐怖主义和有效死刑法》的要求,据此对肯塔基州法院的裁决进行审查。有关该问题的法律依据,主要是指达登诉维恩怀特(Darden v. Wainwright(1986))案件的判决意见,即,只有当检察官的陈词影响到审判的公正性,因而导致定罪违反正当程序时,才能认为该陈词违反宪法。

第六巡回法院指出,检察官暗示马修斯与其律师和专家证人李博士相互串通,编造了马修斯犯罪时极度情绪紊乱的辩护理由。不过从检察官的庭审陈词内容看,检察官曾明确指出,其并非暗示马修斯与其律师和专家互相串通,因此,第六巡回法院认为检察官的总结陈词违反正当程序缺乏依据。实际上,检察官的陈词只是表明,马修斯可能在会见李博士期间有意识地夸大其情绪紊乱的情况。

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大庆市人民政府办公室关于印发《大庆市村镇房屋权属登记办法》的通知

黑龙江省大庆市人民政府办公室


大庆市人民政府办公室关于印发《大庆市村镇房屋权属登记办法》的通知
庆政办发〔2005〕30号

2005-08-19
各县、区人民政府,市政府各直属单位: 
  经市政府领导同意,现将《大庆市村镇房屋权属登记办法》印发给你们,请遵照执行。



二○○五年四月二十五日

大庆市村镇房屋权属登记办法

第一条 为加强村镇集体所有土地上的房屋权属管理,保障房屋权利人的合法权益,根据《中华人民共和国城市规划法》、《村庄集镇规划建设管理条例》等规定,制定本办法。
第二条 本办法适用于村镇集体土地上的房屋权属登记。
第三条 房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。
第四条 已经纳入城市规划区的龙凤区、红岗区、让胡路区村镇和原三环公司牧场的集体所有土地上的房屋,由市房产行政主管部门负责权属登记。颁发全国统一的防伪房屋权属证书。
各县村镇集体所有土地房屋权属登记,由各县人民政府办理。
第五条 房屋权属登记由房屋权利人提出申请。申请人为法人、其他组织和自然人,应当使用其法定名称,由其法定代表人申请;权利申请人为自然人的,应当使用其身份证上的姓名。
申请人申请登记时,应当交验单位或者相关人的有效证件。
代理人申请登记时,除向登记机关交验代理人的有效证件外,还应向登记机关提交房屋权利申请人的书面委托书。
第六条 申请人申请登记时,应提交下列材料:
(一)集体土地使用证或宅基地证;
(二)建设工程规划许可证或区规划部门出据的符合规划的证明;
(三)房屋平面图、面积、照片等表明房屋状况的手续;
(四)房屋竣工验收资料以及其他的证明文件(仅限于非住宅及建筑面积大于300平方米的住宅);
(五)依法应当提交的其他手续。
上述材料在提交复印件同时审验原件。
第七条 申请人提供的材料不符合规定的,登记机关应当一次告知需补充的材料。凡权属清楚、产权来源资料齐全的,应当在受理登记后10日内核准登记,并颁发房屋权属证书。
第八条 有下列情形之一的,登记机关不予登记:
(一)属于违章建筑的;
(二)属于临时建筑的;
(三)法律、法规规定的不予办理登记的其他情形。
第九条 因申报不实或登记机关的工作人员失误造成房屋权属登记不实的,登记机关可以变更或撤消登记。
第十条 经过产权登记的村镇集体所有土地上的房屋,发生交易的,应当依法办理交易手续,进行产权变更登记。
第十一条 房屋权属登记,除按照国家规定收费外,不许收取其他费用。
第十二条 本办法自2005年5月1日起施行,原大庆市人民政府办公室《关于开展大庆村镇集体土地上房屋权属登记工作的通知》(庆政办发〔2004〕92号)同时废止。



 
浅论税务行政补偿

四川省南充市国税局政策法规处 魏 勇

在南充国税系统曾发生两起引人深思的案例,促使笔者开始关注和思考税务行政补偿问题。
案例1 该案例发生在Y县国税局。彭某某系该县经营香烟的个体工商户,主管税务机关Y县国税局某分局对其实行定期定额管理,1993年10月至1994年6月彭某某按定额共交纳税款3,900元。经群众举报并查证后,1996年7月,Y县国税局据实征收彭某某1993年10月至1994年6月税款68,000元。彭某某在法定期限内未提起行政诉讼,但彭某某以信函方式多次向上级提出退税信访请求,其主要理由为:由于当初Y县国税局某分局在定税时是按销售10万元折算为6000元销售额定税的(彭某某未能提供有力证据证明),所以自己才扩大了经营规模,而经营规模扩大后,税务机关又不承认分局的定税承诺,导致自己经营损失惨重。如果一开始税务机关就据实征税,自己交不起税可以选择不做生意,从而避免损失发生。因此,造成的国家税收损失应由税务机关承担而不应由纳税人承担。在现有税收行政法制框架下,彭某某的退税请求由于无法律依据并不能得到有效解决,其与Y县国税局的执法争议因此也从未停止过,并有愈演愈烈的趋势。
案例2 该案例发生在P县国税局。P县国税机关拟对一纳税人的违法行为实施罚款行政处罚,纳税人在听证会上辨称,一年前税务机关曾对该违法行为指出过但未提出要罚款,一年后,税务机关才决定对原违法行为实施较大数额的罚款。纳税人认为,税务机关不能出尔反尔,应当讲求诚信,对先前的不处罚行为要负一定责任。如果先前税务机关给予处罚的话,纳税人不至于将较轻的违法行为“累积”为较严重的违法而受到较重的行政处罚。
通过分析上述案件,笔者发现,这两起执法争议案件税务机关后来的处理都是有法可依的,因而排除了《国家赔偿法》的适用。如果纳税人的申辩有充分证据支持,那么,税务机关的合法行为在客观上给相对人造成了财产损失,且该损失在现有税收行政法律架构下,得不到合法有效救济。由此,这两起执法争议案件引发出一个新的法律问题,即税务行政补偿问题。
一、税务行政补偿的概念和特征
(一)税务行政补偿的概念
基于税务行政补偿和行政补偿在概念上的属种关系,准确界定税务行政补偿的概念,就得以“行政补偿”的概念为切入点。对于什么是“行政补偿”?可谓仁者见仁。据笔者初步查证,行政补偿在有关学术文献中的解释有:其一,行政补偿是指“国家行政机关及其工作人员的合法行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到特别损失予以救济”;其二,行政补偿是指“国家行政机关合法行使行政权力致使没有责任的特定人在物质上蒙受损失而予补偿的给付行为”;其三,行政补偿是指“行政主体的合法行为造成行政相对人财产上的损失,从而对其财产弥补损失的一种法律责任”;其四,行政补偿是指“行政主体基于社会公共利益而非违法地实施行政行为造成相对人财产权益的损失,或者相对人为保护公共利益而遭受经济上的损失,由国家(行政主体)或特定的受益人对该损失予以弥补的行为”;其五,行政补偿指“行政主体依照法律、法规、政策和习惯填补因其履行职责、执行公务的合法行为给特定的公民、法人和其他组织的合法权益所造成的损失以及特定公民、组织为维护和增进国家和社会公共利益而使其自身受到的损失的一种救济行为”。
综上所述,笔者认为,学术界对于行政补偿的表述大同小异,相同之处集中于以下三点:第一,行政补偿针对行政机关合法执行公务的行为;第二,合法行为给当事人造成了损失;第三,该损失应当予以救济。不同之处在于补偿的范围是限于财产损失还是扩大到合法权益。笔者认为,行政补偿不应当仅限于财产损失,应当扩大到人身权、财产权、政治权和劳动权等所有合法权益。由于税务工作性质所限,在合法前提下,税务行政补偿的范围只能限于财产损失。基于上述思路,税务行政补偿是指“税务行政主体为了实现国家利益、社会公共利益或者其他法定事由的需要,在税务行政管理中作出的合法行政行为给公民、法人或者其他组织的财产权益造成了损失,由国家基于保障财产权和公平原则予以救济的的具体行政行为”。
(二)税务行政补偿的特征
1.税务行政补偿的主体是国家,补偿义务机关是税务行政主体。
2.能够引起行政补偿发生的,必须是税务行政主体及其工作人员依法履行职责,执行公务的行为。税务行政赔偿所针对的损害是税务机关及其工作人员的违法行为,这是税务行政补偿与税务行政赔偿最主要的区别。
3.能够引起税务行政补偿发生的,必须是基于国家利益、社会公共利益或者其他法定事由的需要,使得公民、法人或其他社会组织的财产权益遭受损失。这充分表明税务行政补偿作为公权益与私权益平衡机制的本质属性。
4.税务行政补偿的范围是公民、法人或其他社会组织的合法财产所遭受的损失。
二、实施税务行政补偿的意义
(一)保护人权,建设社会主义法治国家的需要
法治是与人权紧密联系在一起的,法治国家的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。而人权最基本的内容是人的生存权,生存权最重要的体现和保障则是公民的人身权和财产权。在税收征收法律关系中,税务行政相对人的财产权不仅可能受到税务机关违法行为的侵犯,而且也可能受到税务机关合法行为的损害。如果税务机关只对其违法行为造成的损害予以赔偿,而不对其合法行为导致行政相对人的损失予以补偿,那么对于人权的保障显然是不完善的,也不符合建设法治国家的需要。
(二) 是完善税收行政立法,全面推进依法治税的需要
人权保障是从相对人的私权益角度来讲的,如果从税务机关的角度来看,税务行政补偿制度的建立还是全面推进依法行政,建设法治机关的需要。我国目前的税收行政补偿制度的特点是面窄、量少,比较原则,缺乏操作性。此外,国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的依法行政的基本要求之一的“诚实守信”要求税务机关必须建立健全税务行政补偿制度。
(三)促进市场经济健康发展的需要
税务机关在税务行政管理过程中,为维护国家、社会公共利益,有时可能会损害特定相对人的利益,例如,撤销已经生效的税务行政许可,违反诚实守信原则变更作出的税务处理决定等。对此,如果税务机关事后不给予相对人以适当的补偿,这等同于税务机关强加给相对人以不平等的负担,相对于其他市场主体而言,会置相对人于不平等的竞争地位,给其生产经营造成损失,从而妨碍市场经济的健康发展。
(四)是促进对外开放和适应经济全球化的需要
对外开放,吸引外资是发展我国经济,推进我国现代化进程的必需。如果没有稳定的税务行政补偿制度,外国投资者的合法权益在没有合法补偿的条件下随时可能被税务机关所侵犯,在这样的税收执法环境下,谁还愿意到我国来投资?由于我国已加入WTO,伴着我国全面参与经济全球化的进程,建立和完善税务行政补偿制度已迫在眉睫。
(五)化解征纳矛盾和保障社会稳定的需要
对于税务机关合法的行为造成相对人经济损失,相对人通常会主动向税务机关请求补偿,如果税务机关不予补偿或者补偿不公平、不适当,相对人就会不断上访,影响社会稳定。由于我国目前还没有行政补偿方面较为统一、明确的法律规定,而涉税补偿单行法律法规和规章又未跟上,因此,在税务行政执法领域会经常引发征纳矛盾和纠纷,且从制度层面得不到合法有效解决。
三、税务行政补偿的理论依据和法律依据
(一)理论依据
1.特别牺牲说。该学说源于德国,19世纪末,德国学者提出了特别牺牲理论。该说认为,任何财产的行使都要受到一定内在的、社会的限制,只有当财产的征用或限制超出这些内在限制,就会产生补偿问题。
2.公共负担平等说。该学说由法国学者首先提出,认为在民主、法治社会里,人人享有平等的法律权利,同时人人亦应平等分担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害,国家即应给予他(他们)特别的补偿,以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担。
3.结果责任说(或无过错责任说)。该学说在日本较为流行,认为无论行政行为合法或违法,以及行为人有无故意过失,只要行政行为导致的损害为一般社会观念所不允许,国家就必须承担补偿责任。即有损害必有补偿,相对人只要合法权益遭损害就必然要补偿。至于故意与否是针对行为人而言,与相对人无关。
4.危险责任说。该学说起源于法国。主张行政主体及其工作人员为了公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中,就应当对相对人因此可能受到的损失予以补偿。此学说借鉴于民事赔偿理论。
以上主要学说都从一定的角度对国家为什么要进行行政补偿作出了解释。在税务行政补偿问题上,笔者赞同“公共负担平等说”的观点。理由是:第一,我国现行法律已对行政机关的执法行为作出了是否合法的划分,如果按“结果责任说”的观点不考虑行政行为的合法与违法,不符合我国立法现状;第二,“危险责任说”强调的是使纳税人的权益处于“危险状态”,而不考虑损失是否实际发生,对于什么是“危险状态”,税务机关与相对人会经常扯皮,这会搅乱我国目前正常的税收征管秩序,影响征收效率,因而不符合我国目前的税收行政执法现状和水平;第三,“特强牺牲说”更多地适用于政府应紧时的行政征用或者对私人财产的限制,在税务行政补偿问题上不太可能涉及。第四,社会主义税收“取之于民,用之于民”,导致相对人财产损失的合法税务行政行为的受益者为全体公民,按照“谁受益、谁负担”的原则,当国家发生税务行政补偿时理应由全体公民负担,从而实现公共负担平等分担。
(二)法律依据
1.宪法依据。世界上绝大多数国家(尤其是西方国家)的宪法对私有财产权的保护大多经历了从绝对保护到相对保护的演变过程,现代国家在肯定公民基本权利的存在及价值的同时,大多同时规定了对基本权利的限制。在2004年我国宪法修改中,加入了保护人权、保护公民合法的私有财产权的内容,而且直接规定了对私有财产征收和征用的补偿。《中华人民共和国宪法》第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见,宪法将政府行使公权力的范围限定在合法的私有财产权不得受到侵犯内,由此精神出发,当合法的私有财产权受到税务机关侵犯时,税务机关理应予以法律救济。
2.法律依据。目前,我国单行的税收法律法规和规章并未对税务行政补偿问题作出明文规定,但从税收执法的法律适用和依法行政指导角度出发,税务行政补偿制度的现行法律和政策依据主要有三:其一,《中华人民共和国行政许可法》第八条规定,“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿”。该法第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则,也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则表明如果行政机关因不诚信的行政许可行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,应当依法负补偿责任。这标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了首次确认,有利于构建诚信政府,树立法律的信仰;其二,《国务院全面推进依法行政实施纲要》有关依法行政的基本要求中规定:“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”。该条是对《行政许可法》确定的信赖利益保护原则在适用范围上的进一步拓展和延伸,将补偿适用由单纯的行政许可领域扩展到行政决定;其三,《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定,“有下列情形之一的,行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解:……(二)当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”该条规定从行政救济角度肯定了税务行政补偿纠纷的客观存在。
四、完善我国税务行政补偿制度的立法构想
(一)立法模式的选择
对于这个问题,目前学术界主要有三种观点,一是主张修改完善目前已有的相关单行法;二是认为应制定统一的《行政补偿法》,对行政补偿的基本原则、标准、主体、范围、程序等一系列问题做出全面的规定;三是制定统一的《国家责任法》,将行政赔偿和行政补偿统一纳入其中。笔者倾向于制定统一的《行政补偿法》。首先,制定统一行政补偿法有助于保障人权。随着行政权介入的对象领域越来越宽泛,介入的方法越来越复杂、多样化,从而使得国家因合法行政行为侵害人身权、财产权的概率大为增加。其次,制定统一的行政补偿法有助于矫正单行法律法规定不周全、不协调的问题。统一的《国家补偿法》既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范,又可以弥补单行法的不足,使缺乏单行法规范的行政执法领域,受害人也能获得补偿救济。最后,《国家责任法》涵盖范围太多太广,与其他部门的单行法律法规的衔接存在技术难度,短期内难以制定出较为完善的《国家责任法》。诚然由于一部优良法律的最终出台是一个相对较长的历程,通常周期为8年左右甚至更长,所以,在当前税法对行政补偿还缺乏明细规定的情况下,我们不妨暂且考虑以下思路:第一,修改《税收征管法》及其实施细则,使税务行政补偿在统一的补偿法出台前能够在税务实践层面上实施,以利构建和谐征纳关系;第二,也可以考虑以总局规章的形式来对税务行政补偿作出操作性规定,因为按照“合法行政”原则,规章在遵循法律优位和法律保留原则的前提下,是完全可以作为税务行政执法依据的。此外,规章的制定周期较之法律要短得多,因而税务行政补偿可以在相关法律出台前尽早在税务系统实施,有利于税务机关深入推进依法行政、依法治税。
(二)税务行政补偿的原则
税务行政补偿原则如何确立,直接关系到相对人的受损利益能否得到切实的保障。目前关于行政补偿的原则学术界主要有三种观点:一是“完全补偿原则”,二是“适当补偿原则”,三是“折中补偿原则”。
1.完全补偿原则。完全补偿原则是指对因合法具体行政行为造成公民、法人或其他组织的合法权益损失进行完全补偿,包括直接利益损失和间接利益损失。
2.适当补偿原则。适当补偿原则是指对因合法具体行政行为而给公民、法人或其他组织合法权益造成的损失予以适当补偿的原则。
3.折中补偿原则。折中补偿原则是指对因合法具体行政行为而给公民、法人或其他组织合法权益造成的损失依不同的情况进行补偿,对数额较小的损失给予“完全补偿”,对数额较大的给予“适当补偿”。
行政补偿原则的确立,不仅应考虑到相对人利益的补偿,而且也要考虑国家财政的承受能力。有学者认为,应当采取“适当补偿原则”为宜。理由是采用这一原则,一方面考虑到了我国目前的经济发展水平,另一方面也最大限度地补偿受损方的直接损失。同时,也不会增加公用事业单位和国家的财政负担,是权衡三方利益的较好选择。笔者认为,从前瞻性角度出发,应当采取“折中补偿原则”作为过渡,最后实行“完全补偿”为妥,理由是:第一,我国经济实力已经显著增强。据报道,我国经济实力已经处于中等偏下水平,到2020年,我国将全面建成小康社会。第二,经过这几年的积累,我国财政实力已显著增强,行政补偿费用应当不成问题。第三,从《国家赔偿法》的经验教训来看,由于国家赔偿范围太窄,该法的实施社会效果很不理想,社会各界的批评意见很大,因此《行政补偿法》应当吸取《国家赔偿法》的教训,同时考虑到我国经济发展和依法行政的前瞻性。
(三)税务行政补偿的范围
从税务行政实践角度出发,税务行政补偿的范围应当着重考虑以下三个方面的内容: