农村土地流转问题的法律思考

李志文


[摘 要]农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。本文从我国当前农村土地承包的现状和发展入手，从法律、法规的角度对其进行解析，并借鉴当前农村土地流转的经验，分析土地流转存在的困难，并试图对土地流转制的建立和完善度提出一些初浅的建议。

[关键词] 农村 土地改革 土地流转 　

　　土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，尽管我国土地的总量不算少，但由于人口数量庞大，人均土地占有量却很少，加之我国的人口在继续增长，土地承受的压力将越来越大。如何充分高效地利用有限的土地资源，缓和高度紧张的人地关系，成为保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在。

一、当前我国农村土地承包的现状和发展

　　十一届三中全会以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。土地联产承包责任制在其实行过程中，一些深层次的矛盾也日益暴露出来。一是，一家一户的小规模经营，不便耕作，农业科学技术推广受到限制，又不容易掌握市场信息和合理销售，农产品价格不高，农民卖粮难，均使得农民种粮的积极性有所下降。再就是，土地在农民家庭经营中的地位发生了变化，一些农村劳动力自愿摆脱土地的羁绊，或远离家乡外出打工，或到城镇经商置业，或就近服务于第二、三产业，再加上生老病死、升学、当兵、迁徙等因素，部分地方出现了农民少种或不种粮田的现象。土地的抛荒成为一种很无奈的现实，即便剩下艰难维持着农作物耕种的农民们也是苦不堪言。

　　一家一户的小规模经营，解决了中国农村人口的温饱问题，但在这一体制下，农村人民却很难富裕起来。这种情况下，家庭承包经营制度受到了挑战，农村土地经营方式面临改革，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。

二、农村土地流转的法律解析

　　土地流转指的是土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从面实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在事先约定。

　　2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第十六条第一款规定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。”第二十六条第二款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”该法第五节则专门对土地承包经营权的流转做了详细规定：第三十二条规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。第三十三条规定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则：“（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方。第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务。第三十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有。第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳。第三十八条流转的登记制度。第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。尤其值得注意的是第四十二条“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”这一条明确表明，农业生产方式的变化，规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条“承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。”则旨在鼓励农民能够放心对土地加以投入，从而即便在转让时也能得到相应的回报。

　　2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。
2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。
国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期，这也被许多人誉为中国掀起了第三次土地制度大变革。

三、农村土地流转的分析

　　在实行农村土地改革的进程中，我国有条件的地方已大胆的实行了许多实践，取得了很好的成绩，掌握了许多先进了经验。下面我们来看几个例子：
北京市通州区截至2009年6月底，通州区农村集体土地承包经营权流转面积累计24万亩，其中规模化流转土地为四万余亩，为该区农业产业结构的调整发挥了重要作用，先后吸引近300家农业产业或种田能手到该区投资兴业，累计吸引社会投资10余亿元。近几年来，通州区通过持续创新的服务手段极大促进了农村土地流转工作，取得了显著的经济效益和社会效益。该区土地亩流转收益明显增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每亩年收益达到了2500元以上。2008年底全区土地流转总金额为2.2亿元，土地流转户每年增收2400元。同时，规模化土地流转引入农业产业化经营解决了广大农民的就业问题，截止到2009年，通州区通过土地流转解放农村劳动力10000余人，其中就地安置劳动力6000余人，从事二三产业就业的有4000余人。

　　我省贺州市八步区总人口63万人（其中农业人口52.7万人），行政村186个，农户11.46万户，耕地39.02万亩。目前共流转土地83.05万亩，促进了土地资源配置优化，加快了农村土地规模化、集约化进程；促进了农村劳动力转移，增加了农民收入；促进了农业结构的调整，加快了农业产业化进程；促进了社会资本投入多元化，加快了农村经济的发展。

　　钦州市钦南区推行农村土地合法流转，按照“明确所有权，放开使用权，搞活经营权”的原则，在不改变土地使用性质和尊重农民意愿的前提下，鼓励农民有偿流转土地，使土地向大户、基地、企业流转，实行集约化经营，促进了农业产业向特色化、规模化、专业化方向发展。有效流转土地3.73万亩，成功打造了辣椒、黄瓜、火龙果、莲雾、百香果、无核荔枝等20多个特色品牌农作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、鸡骨草等为主导的专业示范村。

　　取以往之经验，流转的主要形式包括：土地置换、承包户自主有偿或无偿转包、租赁、股份合作等。

　　1、土地置换

　　村集体与农户之间、农户与农户之间的承包土地相互交换，对于土地级差，通过协商以货币或其他形式支付土地力培育补偿费。

　　2、承包户自主有偿或无偿转包

　　承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的条件和手续发包给第三方，由第三方向原承包户履行合同的行为。许多农户之间私自转包土地都采用这种方式，这是农村土地流转的最初形式，也曾经一度是最主要的流转方式，但近年来，这一形式的流转趋于减少。

　　3、租赁

　　租赁双方签订合同，规定租赁土地的面积、级别、使用保护、租金及双方的权利义务等。在经济较发达地区出现了一批果蔬菜或名、优、特农产品的繁育专业户，他们租用其他农户土地进行果蔬菜或名、优、特农产品生产。也有一些企事业单位向农户或集体交纳租赁费，租借农地进行高新农业生产或发展休闲农业。

四川省成都市人民政府


成都市地面水水域环境功能类别划分管理规定
成都市人民政府



第一条 为了加强我市环境管理，控制水污染，改善、提高水环境质量，保障人体健康，合理、有效地利用水资源，促进经济发展，根据国家《地面水环境质量标准（GB3838－88）》，结合我市地面水水域的实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于我市行政区域内的江河、湖、水库、山平塘、农灌水渠、蓄水农田等地面水水域。
第三条 依据我市地面水的使用目的和保护目标，地面水水域环境功能类别划分为五类：
1类 主要适用于源头水，国家级和省级自然保护区。
2类 主要适用于集中式生活饮用水水源地一级保护区、珍贵鱼类保护区、鱼虾产卵场等。
3类 主要适用于集中式生活饮用水水源地二级保护区、一般鱼类保护区及游泳区等。
4类 主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区。
5类 主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。
第四条 我市地面水水域环境功能类别划分原则：
（一）优先保护饮用水水源；
（二）木降低水域使用功能的现状；
（三）同一水域兼有多种功能时，依最高功能划分类别；
（四）合理利用水环境容量，有利于控制水质污染，促进经济持续发展；
（五）着眼全局、统筹考虑。水域上游的功能类别一般不低于下游类别，进入江河、湖、库、塘、农田的水源水质，必须满足其使用功能要求；
（六）排放污水形成的地面水混合区，不得影响邻近功能区及鱼类回游通道的水质。
第五条 市环境保护局主管全市地面水水域环境功能类别划分工作。并负责会同市水利、农业、卫生、规划、城建、城管、公用等行政主管部门，对全市主要地面水水域环境功能类别划分工作组织实施。
第六条 区（市）、县环境保护行政主管部门，会同同级水利、农业、城建、卫生等行政主管部门，对本规定中未划类的小河、小溪、小水库、湖、平塘、农灌水渠和其它本区（市）、县境内需要严格保护的水域提出执行功能类别的意见，对市已划类的水域位于本辖区的部分，可进行
局部划类调整。不涉及相邻区（市）、县用水水质的水域，执行功能类别，由区（市）、县人民政府批准施行，并报市环境保护局备案；涉及相邻区（市）、县用水水质的水域，执行功能类别，必须报送市环境保护局，由市环境保护局会同市级有关行政主管部门批准后施行。
第七条 市、区（市）、县环境保护行政主管部门所属的环境监测站，负责本辖区内地面水水质的监测与评价。监测与评价应按要求进行。
（一）监测取样点，应布设于各功能区有代表性的位置。监测分析方法按《地面水环境质量标准ＧＢ3838－88）规定的方法执行；
（二）差别水质是否符合地面水环境质量标准，应使用水期监测平均值，不得使用瞬时一次监测值；
（三）监测值单项超标，即表明使用功能不能保证。危害程度应参考背景值、水生生物调查数据、硬度修正方程及有关基础资料等，进行综合评价。
第八条 市、区（市）县环境保护行政主管部门对本辖区内的地面水水域环境功能实行统一监督管理。水利、卫生、农业、渔业等有关行政主管部门，按照《中华人民共和国环境保护法》的规定，在其职责范围内，对本辖区内有关水域实行监督管理。
（一）市、区（市）、县人民政府环境保护行政主管部门及水利行政主管部门，负责对国家《地面水环境质量标准ＧＢ3838－88））的实施进行监督管理，不同功能类别的水域执行相应的水质标准。进入划定功能区水域的小河、小溪及支、斗、毛渠等水源水质，必须达到所划的
功能区的水质要求。
（二）城市、镇、村集中式生活饮用水取水点及其邻近水域，由市、区（市）、县环境保护行政主管部门会同同级卫生部门和其它有关部门按国家《生活饮用水卫生标准ＧＢ5749－85）监督管理。
（三）渔业水域，由渔业行政主管部门按国家《渔业水质标准ＧＢ11607－89）监督管理。
（四）农业灌溉用水，由环境保护和农业行政主管部门按国家《农田灌溉水质标准ＧＢ5048－85））监督管理。
（五）放射指标，由环境保护部门按国家《辐射防护规定ＧＢ8703－88）监督管理。
第九条 本规定由成都市环境保护局负责解释。
第十条 本规定自公布之日施行。
成都市主要地面水水域环境功能类别划分表
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|水域名称 | 水域范围 |功能类别 |
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|柏条河 |成都市自来水六厂水源。取水点 | |
|徐堰河 |上游5000米至取水点下游200米水域| 2 |
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| |成都市自来水二厂、五厂和成都铁路 | |
|沙河 |局自来水厂水源。市自来水五厂取水 | 2 |
| |取水点下游200米水域 | |
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|工业渠 |青白江区自来水厂水源。取水点上游 | 2 |
| |5000米至取水点下游200米水域 | |
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|岷江都江 |都江堰市自来水厂水源。取水点上游 | |
|堰市段 |5000米至取水点下游200米水域 | 2 |
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|西河 |蒲江县自来水厂水源。取水点上游 | |
| |5000米至取水点下游200米水域 | 2 |
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|风景游览 |彭县九峰山、银厂沟口都江堰市青城 | |
|区水城（不|山、青城后山；金堂县云顶山；大邑县 | |
|含城区内的|大飞水；崇庆县九龙沟；邛崃县天台山 | 2 |
|风景游览 |等县级以上人民政府批准建立的风景 | |
|区） |游览区内的水域 | |
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|宝狮湖 |龙泉驿区境内 | 2 |
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|团结水库 |金堂县境内 | 2 |
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|北河 |金堂县赵镇自来水厂水源。取水点上游 | |
| |5000米至取水点下游200米水域 | |
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|柏条河 |成都自来水六厂取水点上游5000米 | 3 |
|徐堰河 |至取水点下游200米以外的水域 | |
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|沙河 |成都自来水五厂取水点上游 | 3 |
| |5000米处以上的水域 | |
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|工业渠 |青白江自来水厂取水点上游5000米 | 3 |
| |至取水点下游200米以外的水域 | |
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|岷江 |都江堰自来水厂取水点上游5000米 | 3 |
| |至取水点下游200米以外的水域 | |
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|北河 |金堂县赵镇自来水厂取水点上游5000米| 3 |
| |至取水点下游200米以外的水域 | |
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|黑石河 |都江堰市至新津 | 3 |
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|沙沟河 |都江堰市至崇庆元通 | 3 |
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| 江 |大邑县至邛崃县 | 3 |
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|走马河 |都江堰市至田家桥 | 3 |
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|江安河 |都江堰市至双流县 | 3 |
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|西河 |崇庆县至新津县 | 3 |
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|南河 |邛崃县至新津县 | 3 |
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|夹关河 |邛崃县境内 | 3 |
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|斜 江 |大邑县至新津县 | 3 |
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|白沙河 |都江堰市境内 | 3 |
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|龙溪河 |都江堰市境内 | 3 |
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|蒲江河 |蒲江县至邛崃县 | 3 |
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|临溪河 |蒲江县境内 | 3 |
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|味江河 |都江堰市至崇庆县 | 3 |
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|千五里河 |崇庆县境内 | 3 |
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|府河 |新桥至西北桥段（一环路西北） | 3 |
| |双流县正兴以下水域 | |
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|南河 |本市城区内，龙爪堰以上水域 | 3 |
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|杨柳河 |温江县至新津县 | 3 |
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|三合堰 |马家磨至邛崃县桑园 | 3 |
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|沱江河 |郫县境内 | 3 |
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|清水河 |两河口至江安河汇口 | 3 |
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|沱江 |金堂县境内 | 3 |
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|湔江 |彭县境内 | 3 |
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|鸭子河 |彭县境内 | 3 |
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|毗河 |石堤堰至邵家寺 | 3 |
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| |金堂县境内、金堂县赵镇自来水 | |
|北河 |取水点上游5000米至取水 | 3 |
| |点下游200米以外水域 | |
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|资水河 |金堂县境内 | 3 |
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|清溪河 |金堂县境内 | 3 |
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|锦水河 |郫县至新都县 | 3 |
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|土溪河 |彭县境内 | 3 |
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|蒲阳河 |都江堰市至彭县 | 3 |
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|仁和河 |金堂县境内 | 3 |
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|栖木河 |金堂县境内 | 3 |
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|西江河 |青白江区境内 | 3 |
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|长流河 |青白江区境内 | 3 |
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|秀川河 |青白江区境内 | 3 |
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|石板河 |青白江区境内 | 3 |
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|西河 |蒲江县境内，县自来水取水点上游 | 3 |
| |5000米至取水点下游200米以外水域| |
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|人民渠 |本市境内 | 3 |
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|北干渠 |本市境内 | 3 |
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|东干渠 |本市境内 | 3 |
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|老南干渠 |本市境内 | 3 |
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|新南干渠 |本市境内 | 3 |
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|百工堰 |龙泉驿驻区境内 | 3 |
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|龙泉湖 |龙泉驿区境内 | 3 |
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|长滩湖 |蒲江县境内 | 3 |
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|朝阳湖 |蒲江县境内 | 3 |
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|石象湖 |蒲江县境内 | 3 |
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|莲花洞水库|彭县境内 | 3 |
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|向阳水库 |崇庆县境内 | 3 |
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|南河 |本市城区内，龙爪堰至安顺桥 | 4 |
| |下与府河汇合处 | |
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|府河 |西北桥（一环路西北）至 | 4 |
| |双流县正兴段 | |
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|沙河 |洗瓦堰起，至与府河汇合处 | 4 |
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|农田水域 |各区（市）县境同，主要用于蓄水农灌 | |
| |耕种的农田水域，小水库，小平塘等 | 5 |
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1992年6月18日