广西壮族自治区南宁市人民政府


南宁市人民政府关于印发《南宁市教育督导规定》的通知
　
南府发[2003]126号



各县、区人民政府，各开发区管委会，市直各委、办、局（公司），各有关单位：



《南宁市教育督导规定》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二OO三年九月二十八日







南宁市教育督导规定



第一条 为了加强对教育工作的行政监督，贯彻执行教育法律、法规，保障素质教育的实施和教育目标的实施，促进教育事业发展，根据《中华人民共和国教育法》、《教育督导暂行规定》及其它有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。



第二条 教育督导是县级以上人民政府依法对本级人民政府有关部门、下级人民政府履行教育行政管理职责的情况进行监督、检查、指导和评估；对本市行政区域内中等及中等以下各学校和其他教育机构的教育工作进行监督、检查、评估的行政行为。



本规定所称中等及中等以下各学校，是指公办、民办幼儿园、普通中小学、中等职业学校、中等及中等以下成人学校及其他教育机构。



第三条 教育督导依法进行，坚持实事求是、客观公正和督导评估管理归一的原则。



第四条 市人民政府设立教育督导机构，代表市人民政府行使教育督导职权，负责全市教育督导工作，并接受上级教育督导机构的业务指导。市人民政府教育督导机构设办公室，负责教育督导的日常工作。办公室主任、副主任按国家行政机关人事管理权限和程序任免。



第五条 市人民政府教育督导机构的主要职责是：



（一）对本级人民政府有关部门贯彻执行教育法律、法规、方针、政策的情况进行监督、检查；



（二）对县（区）人民政府及其有关部门履行教育行政管理职责的情况进行监督、检查、评估；



（三）对本市“基本普及九年义务教育”和“基本扫除青壮年文盲”（简称“两基”）工作进行监督、检查、评估；



（四）对本市中等和中等以下学校及其他教育机构实施素质教育工作进行监督、检查、指导、评估；



（五）研究制定本市教育督导制度及评估指标体系，指导县（区）教育督导机构的工作；



（六）对教育工作中的重大问题进行调查研究和专项督导，向市人民政府及上级教育督导机构报告教育督导情况，提出意见和建议；



（七）总结和推广教育督导工作经验；组织评审教育督导先进集体和先进个人，参与评审教育工作先进集体和先进个人；



（八）组织教育督导科研和教育督导人员培训工作；



第六条 县（区）人民政府设立政府教育督导机构，代表本级人民政府负责本辖区内的教育督导工作，并接受上级教育督导机构的指导。



县（区）人民政府教育督导机构的职责由县（区）人民政府根据市人民政府教育督导机构职责及本县（区）实际确定。



第七条 督学是执行教育督导公务的人员。市人民政府教育督导机构办公室和县（区）人民政府教育督导机构设专职督学若干人，其任免按国家行政机关人事管理权限和程序办理，并由本级人民政府颁发督学证书。督学凭证履行职责。



根据工作需要，县级以上人民政府可以聘请兼职督学。兼职督学具有与专职督学同等的职权。



督学必须具备下列条件：



（一）坚持党的基本路线，坚持改革开放，热爱社会主义教育事业；



（二）熟悉有关教育的法律、法规、方针、政策，有较高的政策水平；



（三）具有大学本科以上学历或中小学高级教师以上的专业技术职称，一般应有10年以上从事教育工作的经历，熟悉教育教学和管理工作，有较强的独立工作能力；



（四）坚持原则，实事求是，遵纪守法，作风正派，在本地教育系统有一定威望；



（五）身体健康。



第八条 督学上岗前和在岗期间必须接受培训。



第九条 督学应当认真履行职责。本级人民政府应当为督学开展工作提供必要的条件。



第十条 市、县（区）人民政府应在财政预算中安排专项经费，为教育督导工作提供有力保障。



第十一条 教育督导机构可以采取以下方式开展督导工作：



（一）召开座谈会，听取情况汇报；



（二）查阅有关文书、档案资料；



（三）参加有关会议和视察教育、教学活动；



（四）对有关人员进行访问、测试和问卷调查；



（五）现场调查；



（六）其他方式。



第十二条 在督导活动中，教育督导机构和督学根据国家有关的法律、法规、方针、政策进行监督、检查、评估，并行使以下职权：



（一）列席受督导单位的有关会议；



（二）要求受督导单位提供与教育督导事项有关的文书、资料并汇报工作情况；



（三）对受督导单位及其主要领导干部的教育工作，提出评价意见；



（四）对受督导单位执行国家有关教育法律、法规、方针、政策的情况，向本级人民政府提出奖惩建议；



（五）发现危及师生人身安全、侵犯师生合法权益、扰乱学校正常教学秩序等紧急情况，责成主管单位予以制止，并向本级人民政府提出处理意见；



（六）教育督导机构可以委托合法的社会评审机构依法开展评审活动。



第十三条 教育督导的基本形式分为综合督导、专项督导和经常性检查。



综合督导是指有计划地对一个地区或者一个部门、一所学校的教育工作进行全面、系统的监督、检查、评估、指导活动。



专项督导是指有计划地对一个地区或者一个部门、一所学校的教育工作进行专题监督、检查、评估、指导活动。



经常性检查是指不定期地对一个地区或者一个部门、一所学校执行有关教育法律法规工作的情况进行了解、调研、检查。



综合督导和专项督导工作按以下程序进行：



（一）教育督导机构拟定督导方案或者督导提纲，并提前15个工作日书面通知受督导单位；



（二）受督导单位按照督导方案或督导提纲进行自查自评，并按规定时间向教育督导机构报送自查自评材料；



（三）在审核受督导单位上报材料的基础上，教育督导机构对受督导单位进行督导、检查、评估；



（四）督导活动结束后，督导机构向受督导单位通报督导结果，提出意见和建议，下达督导结果通知书，受督导单位根据意见按期整改后，报告督导机构；必要时，督导机构可进行复查；



（五）督导任务完成后，教育督导机构向本级人民政府及上级教育督导机构报告督导结果。经本级人民政府批准，教育督导机构可以将督导结果向社会公布。



第十四条 受督导单位对督导结果通知书有异议的，可在收到督导结果通知书之日起15日内，向发出督导结果通知书的教育督导机构申请复查；对复查结论仍有异议的，可在收在复查结论之日起15日内，向上一级教育督导机构提出申诉。有关教育督导机构在收到复查或申诉申请之日起30日内作出答复。



第十五条 受督导单位及有关人员有下列情形之一者，由其主管部门根据情节轻重，对该单位及其有关人员给予通报批语或相应的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：



（一）拒不执行教育督导机构的督导要求的；



（二）阻挠、抗拒督学依法行使职权的；



（三）弄虚作假、蒙骗教育督导机构和督学的；



（四）打击、报复督学或者打击、报复向教育督导机构和督学反映情况的人员的；



（五）其他影响教育督导工作的。



第十六条 督学有下列情形之一者，由所在的教育督导机构给予批语教育，情节严重的，由本级人民政府撤消其督学职务；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



（一）利用职权谋取私利的；



（二）利用职权包庇单位或他人，或侵害单位和他人合法权益的；



（三）其他滥用职权的。



第十七条 本规定自二OO三年十一月一日起施行。




理想与现实之间 ——漫谈法学流派与法治

陈金钊


　 四、法治的弊端———现实主义法学与法治

　 现实主义法学不是一个严格意义的法学流派，而是一种法哲学倾向，或者说是一种特殊的研究方法和思想方法。这一法学思潮强调对法学理论所提出的一切正统的假设（包括法治）保持怀疑。现实主义法学指出，法在很大程度上曾经是、现在是、而且将来永远是含混和不确定的。虽然，现实主义法学的断言存在着偏激，但是，我们如果循其思路，确实能发现传统法治存在着理论上的漏洞，我们也确实能发现法治的一些弊端，现实主义法学看清了传统法治理论中对法律认识的假定成份。

　 第一，传统的法治理论要求依法办事，把法视为规则体系，强调每一法律规则其意义不仅是清楚的而且是稳定的。但大量的事实表明，用同一法律规则衡量人们的行为往往产生不同的结论。这主要是因为：逻辑明确的法律规则只是一种抽象的规则，面对纷繁复杂的事实，它的不确定性随时可以暴露出来，法官们办案时随时可掺入自己的意见。另外，面对同一个法律规则，理解它的是各种各样的法官，法官的不同经历，对法律价值的不同认识，以及理解法律时的不同心态，或者掌握不同的法律知识结构，对法律的意义会有不同的阐释。所以，断言法律是确定的、稳定的只是一种幻想和神话。他们由此推定，法官无法依法判案，他们所进行的活动只能是无法司法。严格依规则办事，在法治技术层面贯彻不到底。美国法学家博登海默曾讲：“尽管法律是一种必不可少的具有高度裨益的社会生活制度，但它像人类创建的大多数制度一样，也存在着某些弊端。如果我们对这些弊端不引起足够的重视或者完全视而不见，那么，它们就会发展为严重的操作困难。”

　 第二，北欧的现实主义法学强调法律不过是一系列的事实。他们认为法学必须是以对事实和实际的联系观察为基础，而不是以对个人评价或形而上学的东西为基础的自然科学。如果循着这一思路把法治之法当成社会事实的角度来考察，我们便会发现，法治不仅存在操作技术上的呆板，而且还存在着与社会进步相比较的僵化和保守的因素。传统的法治理论认为，法律不仅应是明确的，而且也应当是稳定的，法律的稳定性在一定程度上决定着法律的实际生存。所以传统法治理论不能解决稳定的法律和变动的社会事实之间的矛盾。这里的矛盾在于，“一旦法律制度设定了一种权利与义务方案，就应当尽可能避免对该制度进行不断的修改和破坏，但当业已确定的法律同一些易变的迫切的社会发展力量相冲突时，法律就必须对这种稳定政策付出代价。并且社会的变化从典型意义上看比法律的变化要快。如果我们在社会发生大的变化时仍恪守法治的原则，常常会被指责为迂腐。当然，也可能有人会说，人们不能对法律进行及时的废立改吗？但这又是一种幻想。因为这样做不仅仅会破坏法律的稳定性，而且也忘记了立法过程本身是一个缓慢的过程。

　 第三，现实主义法学由于对规则持怀疑态度而主张法官创造法律，断言法律就是对法院的判决所作的预测。理所当然地，现实主义法学的这一观点受到了传统法治理论的批评。因为，在传统法治理论看来，法官只能是法律的操作者，依法判案就不能实际决定法律是什么。但是，现实主义法学的观点也完全不是无中生有，法官在判案的过程中，对法律规则的空缺结构确实存在着弥补的作用，这种弥补无疑是在对具体所要判决的案件立法（在普通法系中甚至是创立法律规则）。传统法治理论认为，制定法律规则是为了防止和反对无序状态和专制因素。但由于在法治社会中突出了法官的地位，它行使着很大的自由裁量权，而这些权力的运用在很多场景下超越了法定范围，所以一方面在“某些历史条件下可能会转化为强制，控制转化为压制的现实，另一方面，如果法律制度为了限制私人的权利和政府的权力而规定的制衡原则变得过分严厉和僵化，那么，一些发展和实验的有益形式就会受到窒息”。这就是说，现实主义法学所揭示的法律预测说可能会导致两个方面的问题，一方面允许法官造法，就等于宣告规则统治的失败，另一方面，不承认规则的法治则可能使社会陷入混乱。

　 我国，在理论上一直倡导规则的至上地位，即大多数法学论者所谈的法律至上。但是，在司法实践中却存在着事实上的悖论，它表现在：第一，从规则的角度看，法官应是法律的适用者，没有任何自由裁量权，只能依法判决，但实际上，由于法律规则本身的粗疏及对法律精神和原则理解的偏差，许多案件的判决中都渗入了大量的自由裁量因素；第二，从国家权力机构的分工来看，立法机关、司法机关和行政机关有明确的分工。从宪法的规定来看，立法工作只能由全国人大和常委会进行，但又通过法律的授权使得行政机关等也有了立法权。另外，虽然没有对司法机关授予立法权，但司法机关是否就真的没有创造法律的权力呢？在我国，最高司法机关虽然没有立法权，但却打着解释法律的旗帜确实没少创造法律。对这种现实，理论界有些争议，一些学者认为司法权在这时侵蚀了立法权。但我们认为，这种侵蚀可能在一定程度上弥补了立法之不足，克服了法律之僵化。实际上，赋予各级法官在疑难案件中享有自由裁量权，恐怕也不是不可以讨论。关键是要对自由裁量权设置程序和原则，而不是掩盖这一问题。

　 五、理想与现实相统一的法治———法律解释学与法治

　 法律解释学，在一定程度上，它是狭义法学的代名词。它研究的对象不仅包括成文法律，而且包括法律事实。现实主义法学（或法律社会学）在很大程度上就是对事实进行注解的法学学派。法律解释学可以说是以法治为存在前提的。

　 近代以来，随着公法和私法划分观点的增强，法律解释学逐渐朝两个方向发展。第一，从对公法的整体影响来看，法律解释学的作用很小，公法领域中的许多场景被官方意志所垄断。这一点正像许多马克思主义法学家所看到的那样，法律无非是统治阶级意志的体现。所以在公法被认为是法律的主要成份的国家，或者以公法为背景研究法律的学者，一般不重视法律解释学的研究，因为法律解释学如果盛行，必定会打破官方对法律意义的垄断阐释。第二，从私法的角度看，由于商品使得各种社会关系较之公法更为复杂，私法中的许多利益也较之公法离官方较远，再加上它没有像罪刑法定那样的严格法治规则的限制（许多学者认为法治就是对公权力的一种制约），以及私法中的许多原则又体现了意思自治，所以，官方没有垄断（或者很难垄断）人们对私法的阐释，三段论式的法律推理方式没有占绝对优势。这就造成了法律解释学在私法领域中的盛行。我个人认为，法律解释学是一门以阐释法律意义为目的的独立学科，虽然它具有方法论色彩，但在一定程度上也决定了法律的性质和内容，它对法治有独特的意义。在法律解释学基础上构建的是一种理想与现实相统一的法治。

　 当然，关于法律解释学对法治的独特意义，人们的认识并不一致。我们知道，法律解释学越发达，人们对法律意义的阐释越不统一，因而就会形成像波斯纳所讲的，在法律问题上只有不同，而没有正确答案，尤其是没有惟一正确答案的情况。如果这种局面出现，所谓整齐划一的法治就没有办法实现。所以，人们理想中的法治不仅没有类推，也没有解释，所有的只是法律推理（或依法办事）。但实际情况是，依法办事意义上的法治只是理想，它在常规的典型形态中还能发挥指导作用，但在疑难或复杂情形以及新生事物面前，如若强要依法办事，人们便会感到茫然。法律，尤其是成文法律不可能为我们设计好解决所有问题的现成方案。对于成文法律，只要人们在理解，理解便可能不同。如果解释哲学的这种观点能够成立，那么，法治便只能是理想而不可能完全变为现实。

　 德沃金认为，如果我们把法律视为明确法律和隐含法律，并对隐含法律进行法律解释的话，我们完全可以在原则上获得在法律问题上惟一正确的答案。在此基础上，德沃金指出，真正的法治是允许政治道德理由，特别是法律原则在法律推论中发挥作用的，允许这些“根据”和通常的明确法律彼此共存。只有当政治道德理由尤其是法律原则被看作法律推论，法治才是切实可行的。所以，法治不可能仅是明确规则的统治，它还包含着包括法官在内的法律解释学者的共识。德沃金运用哲学解释学的观点，所言明的解释性法律（即创造性的构建法律）为法治的理想与现实统一提供了理论基础，值得我们认真研究。尤其是德沃金在阐释法律解释技术时，不忘记用法律价值对隐含法律内容的填充，值得我们认真学习。

　 在我国，现代意义上（即在哲学解释学指导下）的法律解释学还没有受到重视。过去法学所批评的注经式的法律解释学虽有人实践但却没有人从理论上进行整理，这就使得法律解释学研究一直处于较落后的状态。我们认为，我国20年的法治建设已出台了一大批成文法律，这就为法治奠定了规则意义上的法治前提。但是规则所构建的只是理想层面的应然要求，它如何与所欲调整的事实结合，却是值得我们认真研究的。如果我们不注意在规则与现实之间架起一座理论桥梁，规则法治中的理想就很难变成现实。 （下） （作者为山东大学法学院教授）